Щодо розгляду законопроекту про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення законодавства України з питань охорони здоров’я (реєстр. № 2311а)
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 15 липня 2015 року (протокол № 26) розглянув проект закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення законодавства України з питань охорони здоров’я (реєстр. № 2311а від 07.07.2015), поданий Кабінетом Міністрів України.
Законопроектом пропонується внести такі доповнення до Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс):
1. Включити до переліку захищених видатків бюджету «фінансування державних та комунальних закладів охорони здоров’я та оплату послуг за договорами про медичне обслуговування населення» /доповнення до частини другої статті 55 Кодексу/.
2. Доповнити розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу новими пунктами 32-34 , згідно із якими:
– Кабінету Міністрів України при підготовці законопроекту про Державний бюджет України на 2016 рік належить передбачити:
такий порядок розподілу медичної субвенції між місцевими бюджетами, який забезпечить надання відповідним місцевим бюджетам медичної субвенції у 2016 році в обсязі не меншому, ніж у 2015 році;
додаткові видатки на адміністративні витрати, пов’язані з реорганізацією державних та комунальних закладів охорони здоров’я згідно з пунктом 1 розділу XIII «Прикінцеві та перехідні положення» Основ законодавства України про охорону здоров’я /новий пункт 32/;
– починаючи з 1 січня 2017 року:
не дозволяється використовувати кошти державного бюджету та субвенції, що надаються з державного бюджету місцевим бюджетам, для фінансування закладів охорони здоров’я, що існують у формі бюджетних установ, та оплату послуг таких закладів охорони здоров’я за договорами про медичне обслуговування населення /новий пункт 33/;
положення частини другої статті 55 Кодексу не застосовуються в частині видатків на бюджетні установи – заклади охорони здоров’я, в тому числі оплату праці працівників таких бюджетних установ та нарахувань на заробітну плату. Відповідні видатки можуть здійснюватися виключно за рахунок коштів місцевих бюджетів, крім субвенцій, наданих з державного до місцевих бюджетів /новий пункт 34/;
Обмеження, що встановлюються у пунктах 33 та 34, не розповсюджуються на відомчі заклади охорони здоров’я центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони громадського порядку, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах оборони та військового будівництва, Служби безпеки України, Державної прикордонної служби України.
Насамперед слід відмітити, що законопроект за реєстр. № 2311а є похідним від іншого законопроекту, поданого Кабінетом Міністрів України, про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства з питань охорони здоров'я (реєстр. № 2309а), метою якого, як зазначається у пояснювальній записці до нього, «є комплексне реформування системи охорони здоров’я України задля створення в Україні мережі державних так комунальних закладів охорони здоров’я з достатнім рівнем самостійності».
Отже, для забезпечення узгодженості правових норм відповідні зміни повинні вноситися до Кодексу тільки після прийняття Верховною Радою України в цілому законопроекту про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства з питань охорони здоров’я (реєстр. № 2309а), оскільки неприйняття останнього не дозволить вирішити порушені в законопроектах питання, а внесення запропонованих змін до Кодексу втратить будь-який сенс, що також є узагальнюючим висновком Головного науково–експертного управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ).
Поряд з тим, належить звернути увагу, що положення законопроекту про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства з питань охорони здоров’я (реєстр. № 2309а) в частині змін до статті 18 Основ законодавства про охорону здоров’я щодо фінансового забезпечення охорони здоров’я не узгоджуються з бюджетним законодавством. Зокрема, запропоноване вирішення процедурних питань щодо планування і використання бюджетних коштів (включаючи їх залишки), розміщення бюджетних коштів в установах банків не враховує чинні вимоги Кодексу щодо врегулювання таких питань.
Щодо положень законопроекту за № 2311а належить зауважити таке.
1. Запропоноване доповнення переліку захищених видатків за змістом не узгоджується з положеннями частини другої статті 55, оскільки:
– у Кодексі відповідно до пункту 51 статті 2 вживається термін «фінансування бюджету – надходження та витрати бюджету, пов’язані із зміною обсягу боргу, обсягів депозитів і цінних паперів, кошти від приватизації державного майна (щодо державного бюджету), зміна залишків бюджетних коштів, які використовуються для покриття дефіциту бюджету або визначення профіциту бюджету», тому вираз «фінансування державних та комунальних закладів охорони здоров’я» є некоректним з точки зору бюджетного законодавства;
– беручи до уваги, що питання захищених видатків з утримання бюджетних установ унормоване, оскільки до таких видатків бюджету згідно з частиною другою статті 55 Кодексу віднесено, зокрема, видатки на оплату праці працівників бюджетних установ; нарахування на заробітну плату; придбання медикаментів та перев'язувальних матеріалів; забезпечення продуктами харчування; оплату комунальних послуг та енергоносіїв, які можуть входити до складу видатків з «фінансування державних та комунальних закладів охорони здоров’я», таке доповнення є недоцільним, про що зауважує також ГНЕУ;
– зважаючи на визначені у законопроекті за реєстр.№2309а нові принципи функціонування закладів охорони здоров’я, які реорганізуються із бюджетних установ (за окремим виключенням) в державні та комунальні (унітарні казенні, некомерційні або комерційні) підприємства, до переліку захищених видатків можуть належати лише видатки на «оплату послуг за договорами про медичне обслуговування населення».
Водночас, як зауважує ГНЕУ, надання певним видаткам бюджету статусу захищених убезпечує їх від скорочення при здійсненні секвестру бюджету (частина перша статті 55 Кодексу), проте жодним чином не гарантує включення таких видатків до бюджету на стадії розроблення та затвердження останнього, оскільки у такому випадку визначальною є норма Конституції України, за якою «виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків» (частина 2 статті 95).
2. Доручення, що надається Уряду згідно з новим пунктом 32 прикінцевих положень розділу VI Кодексу, щодо розподілу медичної субвенції та визначення додаткових видатків бюджету на 2016 рік, не є предметом регулювання Кодексу, що визначений системним документом з питань регулювання бюджетних відносин та містить норми постійної дії.
Зважаючи на наведені вище норми статті 95 Конституції України та повноваження Уряду у бюджетному процесі таке питання не потребує додаткового унормування, оскільки відповідно до частини третьої статті 103-4 Кодексу розподіл медичної субвенції між місцевими бюджетами здійснюється за формулою, що затверджується Кабінетом Міністрів України, а у частині другій статті 4 Кодексу встановлено, що виключно законом про Державний бюджет України визначаються надходження та витрати Державного бюджету України.
Крім того, пункт 32 є у чинній редакції Кодексу, що потребує зміни нумерації пунктів у проекті закону.
3. Встановлення у пунктах 33 та 34 прикінцевих положень розділу VI Кодексу нових вимог щодо фінансового забезпечення закладів охорони здоров’я з 1 січня 2017 року за рахунок коштів державного бюджету, субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, за рахунок місцевих бюджетів, не узгоджується з положеннями статей 87-90 Кодексу, згідно з якими проведено розмежування видатків на утримання установ і закладів охорони здоров’я між державним та відповідними місцевими бюджетами.
Крім того, ГНЕУ звертає увагу, що подані до законопроекту документи не містять обґрунтувань щодо застосування саме запропонованого законопроектом порядку використання бюджетних коштів з 1 січня 2017 року.
Поряд з тим ГНЕУ вважає, що зміни щодо нового порядку фінансового забезпечення закладів охорони здоров’я слід було б внести до основного тексту Кодексу, а не визначати їх у «Прикінцевих та перехідних положеннях», оскільки пропоновані норми мають стати нормами постійної дії. Водночас відповідні зміни, як зазначає ГНЕУ, повинні вноситися до Кодексу тільки після схвалення Верховною Радою України законопроекту за реєстр. № 2309а.
4. Запропонований пункт 34 прикінцевих положень розділу VI Кодексу містить внутрішні суперечності та потребує уточнення. Зважаючи, що згідно із статтею 103-4 Кодексу видатки на утримання установ і закладів охорони здоров’я, що знаходяться у комунальній власності, проводяться за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, а відповідні заклади державної власності згідно із статтею 87 Кодексу утримуються за рахунок коштів державного бюджету, незрозуміло які бюджетні установи будуть забезпечуватися з місцевих бюджетів з 1 січня 2017 року.
Крім того, залишаючи можливість здійснювати з 1 січня 2017 року видатки на бюджетні установи – заклади охорони здоров’я за рахунок місцевих бюджетів, водночас цією статтею місцеві бюджети позбавляються права застосовувати частину другу статті 55 Кодексу, що не відповідає вимогам частини третьої статті 76 Кодексу, згідно з яким рішенням про місцевий бюджет визначається перелік захищених видатків місцевого бюджету на підставі статті 55 Кодексу.
5. У пояснювальній записці до законопроекту зазначається, що його прийняття не потребує додаткових витрат з державного та місцевих бюджетів, однак, згідно із частиною другою розділу І законопроекту Уряд має передбачити у 2016 році додаткові витрати на адміністративні витрати, пов’язані з реорганізацією державних та комунальних закладів охорони здоров’я.
Міністерство фінансів України не підтримує прийняття законопроекту, мотивуючи тим, що частина порушених питань врегульована Кодексом, а суперечності, що закладаються у фінансове забезпечення закладів охорони здоров’я, можуть призвести до неможливості фінансового забезпечення діяльності закладів охорони здоров’я.
На час розгляду законопроекту у Комітеті з питань бюджету висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.
За наслідками розгляду Комітет ухвалив рішення рекомендувати Верховній Раді України:
проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення законодавства України з питань охорони здоров’я (реєстр. № 2311а), поданий Кабінетом Міністрів України, за результатами розгляду в першому читанні прийняти за основу з урахуванням таких пропозицій: пункт 1 та абзац другий пункту 2 розділу І законопроекту виключити;
доручити Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доопрацювати зазначений законопроект з урахуванням зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні після прийняття в цілому проекту Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства з питань охорони здоров’я (реєстр. № 2309а).