Щодо розгляду проекту постанови Верховної Ради України про забезпечення фінансової стабілізації в країні в рамках виконання програми Міжнародного валютного фонду «Механізм розширеного фінансування» (реєстр. № 3056).
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 16 вересня 2015 року розглянув проект постанови Верховної Ради України «Про забезпечення фінансової стабілізації в країні в рамках виконання програми Міжнародного валютного фонду «Механізм розширеного фінансування» (реєстр. № 3056 від 09.09.2015 р.), внесений Кабінетом Міністрів України.
Проектом постанови пропонується, щоб Верховна Рада України постановила таке:
Кабінету Міністрів України забезпечити вчинення правочинів з державним боргом за державними зовнішніми запозиченнями та гарантованим державою боргом на попередніх умовах вчинення у 2015 році правочинів з державним боргом за державними зовнішніми запозиченнями та гарантованим державою боргом, що схвалені розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.08.2015 р. № 859-р /пункт 1 проекту/;
дозволити тимчасове перевищення загального обсягу державного боргу та гарантованого державою боргу, установленого частиною другою статті 18 Бюджетного кодексу України /пункт 2 проекту/;
Кабінету Міністрів України у тримісячний строк за результатами вчинення правочинів з державним боргом за державними зовнішніми запозиченнями та гарантованим державою боргом подати для схвалення Верховною Радою України план заходів з приведення загального обсягу державного боргу та гарантованого державою боргу до вимог, установлених Бюджетним кодексом України /пункт 3 проекту/.
Як зазначено у пояснювальній записці до проекту постанови, основною метою його прийняття є нормативне врегулювання деяких аспектів реалізації попередніх умов вчинення правочинів з державним та гарантованим державою боргом, виконання зобов’язань, взятих на себе Україною відповідно до Програми МВФ «Механізм розширеного фінансування», що забезпечить економічну безпеку держави, захист суспільних інтересів та інтересів держави у зв’язку з погашенням та обслуговуванням державного та гарантованого державою боргу.
До пункту 1 проекту постанови
Насамперед, слід зазначити, що здійснення правочинів з державним боргом належить до компетенції Уряду і безпосередньо Мінфіну.
Так, згідно з частиною сьомою статті 16 Бюджетного кодексу України з метою ефективного управління державним боргом Мінфін має право здійснювати правочини з державним боргом, включаючи обмін, випуск, купівлю, викуп та продаж державних боргових зобов’язань, за умови дотримання граничного обсягу державного боргу на кінець бюджетного періоду.
Відповідно до пункту 14 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» дозволено Мінфіну здійснювати правочини з державним боргом за державними зовнішніми запозиченнями та гарантованим державою боргом за зовнішніми кредитами (позиками), обслуговування та погашення яких здійснюється за рахунок державного бюджету, шляхом обміну (зміни умов діючих позик), випуску та продажу боргових зобов’язань держави з відповідним коригуванням граничного обсягу державного боргу, визначеного цим Законом, та показників фінансування державного бюджету понад обсяги, затверджені у додатку № 2 до цього Закону.
Крім того, Законом України від 19.05.2015 р. № 436-VIII «Про особливості здійснення правочинів з державним, гарантованим державою боргом та місцевим боргом» надано право Кабінету Міністрів України та відповідним міським радам приймати рішення про тимчасове зупинення здійснення платежів за державними зовнішніми запозиченнями, гарантованими державою зовнішніми кредитами (позиками) та місцевими зовнішніми запозиченнями, вказаними у додатку до цього Закону, на строк до вчинення відповідних правочинів та зміни умов запозичень щодо всіх кредиторів, а також вводиться тимчасовий мораторій на задоволення вимог кредиторів за такими зобов’язаннями, щодо яких прийнято відповідне рішення Кабінетом Міністрів України або міською радою.
Таким чином, законодавством надано повноваження Уряду щодо вчинення правочинів з державним і гарантованим державою боргом, а відтак немає необхідності додатково Верховній Раді України доручати Кабінету Міністрів України забезпечити вчинення відповідних правочинів (тим більше на схвалених Урядом попередніх умовах), що передбачено пунктом 1 проекту постанови.
Такими попередніми умовами, схваленими згідно з додатком 1 до розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.08.2015 р. № 859-р, передбачається, зокрема:
обмін кожних 1000 дол США основної суми існуючих облігацій на 800 дол США нових облігацій /Мінфін вказує на очікуване зменшення боргу орієнтовно на 3,6 млрд дол. США/;
погашення основної суми нових облігацій відбуватиметься дев’ятьма рівними частинами з 2019 по 2027 рік;
купон за кожною серією нових облігацій становитиме 7,75% річних /що означає збільшення купону на 0,50% порівняно із середньозваженою ставкою відповідно до поточних договірних умов/;
за всіма обміняними існуючими облігаціями держателі облігацій також отримають цінний папір, прив’язаний до показників ВВП (матиме умовну суму, що дорівнює відповідній первинній номінальній сумі списаних існуючих облігацій), що нададуть кредиторам можливі додаткові платежі протягом 2021-2040 років за таких умов:
платежі не здійснюватимуться, якщо номінальний ВВП не перевищить 125,4 млрд дол США та приріст реального ВВП становитиме нижче 3%;
при цьому, максимальний розмір платежів обмежений 1% ВВП на рік з 2021 по 2025 роки;
платежі становитимуть 15% перевищення показника ВВП, якщо приріст реального ВВП становитиме від 3% до 4%;
платежі становитимуть 40% перевищення показника ВВП, якщо приріст реального ВВП становитиме понад 4%.
При цьому, у пояснювальній записці до проекту постанови зазначається, що попередні умови передбачають списання 20% відповідного боргу. Однак, така позиція є спірною, оскільки внаслідок обміну існуючих облігацій на нові облігації Уряд має надати кредиторам додатково нові цінні папери, прив’язані до показників зростання реального ВВП («інструмент компенсації вартості»).
У зв’язку з цим, Кабінетом Міністрів України подано на розгляд Верховної Ради України законопроекти про внесення змін до Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок» стосовно державних деривативів (щодо реструктуризації державного і гарантованого державою боргу та його часткового списання)» (реєстр. № 3057 від 09.09.2015 р.) та «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо реструктуризації державного та гарантованого державою боргу та його часткового списання)» (реєстр. № 3058 від 09.09.2015 р.). Зокрема, пропонується визначити, що державний дериватив — це цінний папір, що розміщується державою на міжнародних фондових ринках і підтверджує зобов’язання України відповідно до умов розміщення цього цінного паперу здійснити виплати його власнику в разі досягнення певних показників ВВП, а також здійснити інші виплати за рахунок коштів державного бюджету.
Таким чином, внаслідок здійснення відповідних правочинів знизиться боргове навантаження на державний бюджет у поточному та декількох наступних роках, однак з 2021 по 2040 роки може відбутися збільшення навантаження на державний бюджет у зв’язку з необхідністю здійснювати виплати за державними деривативами. При цьому, на даний час неможливо спрогнозувати обсяги таких виплат.
Крім того, суб’єктом права законодавчої ініціативи не надано оцінки впливу реалізації проекту постанови на бюджетні показники у довгостроковій перспективі, хоча відповідно до вимог частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України до проекту обов’язково має бути додано фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки).
Слід звернути увагу, що у Верховній Раді України зареєстровано проект постанови про утворення Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України з питань розслідування обставин підписання 27 серпня 2015 року Угоди між Міністерством фінансів та Спеціальним комітетом кредиторів, до якого входять Franklin Advisors Inc., BTG Pactual Europe LLP, TCW Investment Management Company і T.Rowe Price Associates Inc., про попередні умови щодо реструктуризації 14 державних та гарантованих державою єврооблігацій із загальною основною сумою близько 18 млрд. доларів США (реєстр. № 3051 від 08.09.2015 р.), поданий народними депутатами України В.З. Рабіновичем та Є.В. Мураєвим.
Варто зазначити, що у додатку 2 до розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.08.2015 № 859-р визначено перелік зовнішніх боргових зобов’язань, щодо яких вчинятимуться правочини стосовно зміни умов запозичень, до якого включено облігації зовнішньої державної позики, випущені у 2005, 2006, 2007, 2010, 2011, 2012 і 2013 роках, та єврооблігації державного підприємства «Фінансування інфраструктурних проектів», випущені під державні гарантії у 2010, 2011, 2012 роках. На відміну від Закону України від 19.05.2015 р. № 436-VIII «Про особливості здійснення правочинів з державним, гарантованим державою боргом та місцевим боргом» до такого переліку не включено: кредити Укравтодору, залучені під державні гарантії у 2005, 2006, 2009, 2010, 2011 роках; кредит державного підприємства “Конструкторське бюро “Південне” імені М.К. Янгеля”, залучений під державну гарантію у 2011 році; кредит державного підприємства для постачання медичних установ “Укрмедпостач”, залучений під державну гарантію у 2009 році; місцеві зовнішні запозичення Київської міської ради, випущені у 2005 і 2011 роках.
До пунктів 2 і 3 проекту постанови
Згідно з частиною другою статті 18 Бюджетного кодексу України загальний обсяг державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 60 відсотків річного номінального обсягу валового внутрішнього продукту України, а у разі очікуваного перевищення цієї граничної величини Кабінет Міністрів України невідкладно звертається до Верховної Ради України за дозволом на тимчасове перевищення такої граничної величини та подає для схвалення план заходів з приведення загального обсягу державного боргу та гарантованого державою боргу до встановлених вимог.
Однак Урядом не подано плану заходів з приведення загального обсягу державного та гарантованого державою боргу до встановлених вимог, а передбачений пунктом 3 проекту постанови термін подання такого плану (у тримісячний строк за результатами вчинення відповідних правочинів) потребує конкретизації для забезпечення належного контролю щодо виконання відповідного положення.
Законом України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» граничний обсяг державного боргу на 31.12.2015 р. затверджено (із змінами) у сумі 1.393,95 млрд грн, що становить 81% прогнозного ВВП (станом на 31.12.2014 р. державний борг становив 947 млрд грн або 60,4% ВВП, а державний і гарантований державою борг разом - 1.100,8 млрд грн або 70,3% ВВП). Як зазначено у пояснювальній записці до проекту постанови, за попередніми прогнозами обсяг державного та гарантованого державою боргу на кінець 2015 року може складати 91,1% до ВВП (до вчинення правочинів з державним та гарантованим державою боргом).
У державному бюджеті на 2015 рік видатки на обслуговування державного боргу затверджено у сумі 92,7 млрд грн (що на 44,7 млрд грн або майже в 2 рази більше факту за 2014 рік), витрати на погашення державного боргу передбачені в обсязі 251,6 млрд грн (що на 130,8 млрд грн або в 2 рази більше факту за 2014 рік), а державні запозичення заплановані в обсязі 396,9 млрд грн (що на 74,3 млрд грн або на 23% більше факту за 2014 рік).
На час розгляду проекту постанови у Комітеті з питань бюджету не надійшли висновки Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України та комітетів Верховної Ради України з питань запобігання та протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи проекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності проекту міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції).
За підсумками розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект постанови Верховної Ради України «Про забезпечення фінансової стабілізації в країні в рамках виконання програми Міжнародного валютного фонду «Механізм розширеного фінансування» (реєстр. № 3056 від 09.09.2015 р.), внесений Кабінетом Міністрів України, за наслідками розгляду у першому читанні прийняти за основу та в цілому з урахуванням таких пропозицій:
у пункті 1 слова «Кабінету Міністрів України забезпечити» замінити словами «Взяти до відома, що Кабінет Міністрів України забезпечує»;
у пункті 3 після слів «цієї постанови» доповнити словами і цифрами «але не пізніше 1 березня 2016 року»;
доповнити новими пунктами 4 і 5 такого змісту:
«4. Кабінету Міністрів України до 1 березня 2016 року надати Верховній Раді України та Рахунковій палаті інформацію про результати вчинення у 2015 році правочинів з державним боргом за державними зовнішніми запозиченнями та гарантованим державою боргом, включаючи детальні розрахунки і пояснення щодо впливу на показники бюджету у довгостроковій перспективі та порівняльний аналіз обсягів відповідних витрат за борговими і гарантійними зобов’язаннями на поточний і наступні бюджетні періоди до повного погашення таких зобов’язань, включаючи обсяг видатків на обслуговування державного боргу та виплати за державними деривативами (в умовах без вчинення правочинів та з урахуванням вчинення правочинів).
5. Рекомендувати Рахунковій палаті у І півріччі 2016 року здійснити фінансовий аудит і аудит ефективності щодо операцій, пов’язаних із вчиненням у 2015 році правочинів з державним боргом за державними зовнішніми запозиченнями та гарантованим державою боргом, та про результати поінформувати Верховну Раду України з наданням відповідних висновків та рекомендацій (пропозицій)».