Зміни до Бюджетного кодексу України
щодо державної підтримки кінематографії в Україні
У Комітеті з питань бюджету на засіданні 17 лютого 2016 року розглянуто проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо державної підтримки кінематографії в Україні (реєстр. № 3240 (доопрацьований) від 08.12.2015), внесений народними депутатами України Кондратюк О.К., Черваковою О.В. та іншими.
Положеннями законопроекту за реєстр. № 3240 (доопр.) запропоновані зміни до Бюджетного кодексу України (далі - Кодекс) щодо наступного:
- віднесено до підгрупи 4 другої групи власних надходжень бюджетних установ /кошти з інших джерел таких надходжень/ - кошти, отримані до Державного фонду підтримки кінематографії України (далі - Фонд кінематографії) (за чинною редакцією абзацу чотирнадцятого частини четвертої статті 13 Кодексу до підгрупи 4 другої групи власних надходжень бюджетних установ віднесено кошти, отримані від реалізації майнових прав на фільми, вихідні матеріали фільмів та фільмокопій, створені за бюджетні кошти за державним замовленням або на умовах фінансової підтримки);
- доповнено джерела формування спеціального фонду державного бюджету в частині доходів, включивши додатково:
кошти від реалізації майнових прав на використання фільмів, вихідних матеріалів фільмів та фільмокопій, створених за кошти державного бюджету, в тому числі за кошти Фонду кінематографії, реалізації суб’єктами кінематографії, які отримали від держави субсидії на створення (виробництво) фільмів майнових прав на використання таких фільмів, вихідних матеріалів фільмів та фільмокопій, а також від реалізації майнових прав на використання фільмів та фільмових матеріалів, які у відповідності з планами виробництва Держкіно УРСР, Міністерства культури УРСР та їх правонаступників в період з 1953 по 1991 роки створені (вироблені) за рахунок державних (бюджетних) коштів на державних кіностудіях та належать державі, від розміщення на поточних рахунках у банках державного сектору коштів Фонду кінематографії у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (новий підпункт 13-3 частини третьої статті 29 Кодексу);
кошти, отримані відповідно до законодавства про лотереї (новий підпункт 13-4 частини третьої статті 29 Кодексу);
- визначено спрямування коштів, отриманих до спеціального фонду державного бюджету (за рахунок джерел, визначених новими пунктами 13-3 і 13-4 частини третьої статті 29 Кодексу), на забезпечення формування Фонду кінематографії (новий пункт 21 частини четвертої статті 30 Кодексу) та включено до видатків, що здійснюються з державного бюджету, видатки на забезпечення діяльності Фонду кінематографії (зміни до підпункту «г» пункту 10 частини першої статті 87 Кодексу, за чинною редакцією якого кошти державного бюджету спрямовуються на створення та розповсюдження національних фільмів);
- дозволено розміщувати на поточних рахунках у банках державного сектору кошти Фонду кінематографії у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, та збереження залишків цих коштів на кінець бюджетного періоду на поточних рахунках у зазначених банках для здійснення видатків у наступному бюджетному періоді відповідно до кошторисів (зміни до частини дев’ятої статті 13 та частини першої статті 57 Кодексу);
- визначено захищеними видатками загального фонду державного бюджету видатки на забезпечення формування Фонду кінематографії (зміни до частини другої статті 55 Кодексу).
Законопроектом передбачено, що відповідний закон має набирати чинності з дня, наступного за днем його опублікування.
Законопроект за реєстр. № 3240 (доопр.) (редакція від 08.12.2015) є системно пов’язаним і похідним від законопроекту за реєстр. № 3081-д, згідно з яким державна підтримка кінематографії здійснюється за рахунок коштів Фонду кінематографії, управління яким здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у галузі кінематографії, який є головним розпорядником коштів цього Фонду.
Відповідно до цього проекту закону джерелами формування Фонду кінематографії є:
- кошти загального фонду державного бюджету у розмірі не менше 0,2 відсотка видатків загального фонду державного бюджету за попередній рік;
- інші кошти загального та спеціального фондів державного бюджету, отримані відповідно до Бюджетного кодексу України;
- інші надходження, не заборонені законодавством.
Крім того, згідно із проектом закону крім джерел Фонду кінематографії, фінансова підтримка кінематографії також може здійснюватися за рахунок:
- грантів, дарунків, благодійних внесків і пожертвувань, інших видів благодійності;
- коштів місцевих бюджетів;
- інших джерел, не заборонених законодавством.
Враховуючи те, що питання функціонування Фонду кінематографії, включаючи джерела його формування, регулюється саме законопроектом за реєстр. № 3081-д, законопроект за реєстр. № 3240 (доопр.) необхідно розглядати лише у разі прийняття в цілому законопроекту за реєстр. № 3081-д, оскільки в іншому випадку прийняття законопроекту за реєстр. № 3240 (доопр.) не матиме юридичних передумов для його реалізації та втратить будь-який сенс або не враховуватиме змін, внесених до законопроекту за реєстр. № 3081-д при його опрацюванні у другому читанні та прийнятті в цілому, як закону.
За результатами аналізу положень законопроектів за реєстр. № 3240 (доопр.) та № 3081-д відмічено про неузгодженість окремих з них.
Деякі положення законопроекту за реєстр. № 3240 (доопр.) не узгоджуються з нормами Кодексу, це стосується:
включення до переліку власних надходжень бюджетних установ коштів, отриманих Фондом кінематографії
Виходячи із визначення власних надходжень бюджетних установ /пункт 15 частини першої статті 2 Кодексу/, до таких надходжень відносяться кошти, отримані в установленому порядку бюджетними установами як плата за надання послуг, виконання робіт, гранти, дарунки та благодійні внески, а також кошти від реалізації в установленому порядку продукції чи майна та іншої діяльності. Проте, окремі запропоновані джерела формування Фонду кінематографії, як це зазначено у законопроекті за реєстр. № 3081-д, насамперед в частині коштів, отриманих відповідно до законодавства про лотереї, розгляду заяв на отримання державних субсидій, не можуть бути віднесені до переліку власних надходжень бюджетних установ, оскільки не пов’язані із наданням послуг (виконанням робіт) однією і тією ж бюджетною установою;
віднесення до захищених видатків загального фонду державного бюджету видатків на забезпечення формування Фонду кінематографії
Відповідно до статті 7 Кодексу бюджетна система України ґрунтується, зокрема, на принципі єдності, який передбачає єдину правову базу, єдину грошову систему, єдине регулювання бюджетних відносин, єдину бюджетну класифікацію, єдність порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності. З огляду на це, у статті 55 Кодексу захищені видатки загального фонду державного бюджету визначаються виходячи з економічної сутності, тобто за економічною структурою (класифікацією) видатків, а не за функціональним спрямуванням видатків.
Крім того, віднесення видатків спеціального фонду бюджету, за рахунок яких формуватиметься Фонд кінематографії, до захищених не узгоджується із вимогами частини першої статті 55 Кодексу, якою визначено, що захищеними видатками бюджету визначаються видатки загального фонду бюджету, обсяг яких не може змінюватися при здійсненні скорочення затверджених бюджетних призначень відповідно до частини другої статті 54 Кодексу.
Необхідно зазначити, що відповідно до пунктів 1 і 2 частини третьої статті 13 Кодексу видатки спеціального фонду здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду, які, у свою чергу, мають цільове спрямування.
Поряд з цим, згідно з частиною восьмою статті 13, частиною четвертою статті 23, частиною другою статті 48 Кодексу витрати спеціального фонду бюджету мають постійне бюджетне призначення, яке дає право провадити їх виключно в межах і за рахунок надходжень спеціального фонду бюджету, що фактично надійшли на відповідну мету.
Відповідно до вимог частини другої статті 57 Кодексу Казначейство України зберігає залишки коштів на кінець бюджетного періоду на рахунках спеціального фонду державного бюджету для покриття відповідних витрат у наступному бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення.
Таким чином, Кодексом визначено спеціальні процедури планування та використання коштів спеціального фонду бюджету (відмінні від процедур щодо коштів загального фонду), що робить недоцільним застосування до видатків спеціального фонду державного бюджету статусу захищених.
Зауваження щодо невідповідності вищевказаної законодавчої ініціативи вимогам частини першої статті 55 Кодексу зазначено і у висновку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ), яким водночас відмічено, що зважаючи на складну економічну ситуацію в країні, прийняття зваженого рішення щодо запропонованої законопроектом пропозиції має ґрунтуватися на докладних економічних розрахунках, проте пояснювальна записка до проекту закону таких розрахунків не містить;
передбачення у переліку видатків, що здійснюються з державного бюджету, видатків на забезпечення діяльності Фонду кінематографії
Відповідно до пункту 13 частини першої статті 2 та частини першої статті 30 Кодексу видатками бюджету є кошти, спрямовані на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом. Згідно із законопроектом за реєстр. № 3081-д Фонд кінематографії є фінансовою основою державної підтримки кінематографії. При цьому, Фонд кінематографії не визначено суб’єктом господарської діяльності. Відтак, спрямування видатків бюджету на забезпечення діяльності Фонду кінематографії не відповідає суті законодавчих пропозицій щодо такого Фонду, формування та використання його коштів, визначених у законопроекті за реєстр. № 3081-д. При цьому, діючою редакцією підпункту «г» пункту 10 частини першої статті 87 Кодексу визначено, що з державного бюджету здійснюються видатки на реалізацію завдань і заходів щодо створення та розповсюдження національних фільмів, що власне відповідає завданням державної підтримки кінематографії. Таку ж позицію висловило Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку.
З цього питання у висновку ГНЕУ Апарату Верховної Ради України відмічено, що у підпункті «г» пункту 10 частини першої статті 87 Кодексу слід визначати напрями використання коштів зазначеного Фонду кінематографії, сформованих за рахунок джерел, визначених новими пунктами 13-3 і 13-4 частини третьої статті 29 Кодексу, а не зазначати, що такі кошти спрямовуються на діяльність Фонду.
Не узгоджується з вимогами чинного законодавства, зокрема, з нормами Податкового кодексу України положення законопроекту щодо віднесення до джерел формування спеціального фонду державного бюджету в частині доходів коштів, отриманих відповідно до законодавства про лотереї. Так, Законом України від 28.12.2014р. № 71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» (який набув чинності 01.01.2015р.) було змінено порядок оподаткування доходів, отриманих від діяльності з проведення лотерей. Зокрема, замість відрахувань до державного бюджету коштів, отриманих від проведення державних лотерей, запроваджено податок на дохід, що є частиною податку на прибуток підприємств. Відповідно до частини другої статті 29 Кодексу та статті 10 Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» надходження від податку на дохід та податок на прибуток, який сплачують суб’єкти, що провадять діяльність з випуску та проведення лотерей, у повному обсязі зараховуються до загального фонду державного бюджету.
Зважаючи на вказане, реалізація положень законопроекту призведе до втрат доходів загального фонду державного бюджету і, відповідно, зменшить ресурс фінансового забезпечення для виконання загальнодержавних соціальних програм, визначених статтею 87 Кодексу, що, в свою чергу, порушуватиме принцип збалансованості бюджетної системи України, визначений пунктом 2 частини першої статті 7 Кодексу, згідно з яким повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень бюджету на відповідний бюджетний період.
Отже, реалізація положень законопроектів за реєстр. № 3081-д та за реєстр. № 3240 (доопр.), у разі їх прийняття, призведе до втрат доходів загального фонду державного бюджету та потребуватиме виділення додаткових видатків державного бюджету, про що також зазначено у експертному висновку Міністерства фінансів України. Зокрема, згідно із висновком Міністерства фінансів України до законопроекту за реєстр. № 3081-д потреба у додаткових коштах державного бюджету становить понад 3 млрд. гривень.
Проте, всупереч вимогам частини першої статті 27 Бюджетного кодексу України та частини 3 статті 91 Регламенту Верховної Ради України суб’єкти права законодавчої ініціативи до законопроектів, прийняття яких призведе до зміни показників бюджету, не надали фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та пропозицій змін до законодавчих актів України щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету, на що також звернуто увагу Міністерством фінансів України.
Термін набрання чинності відповідного закону, визначений у законопроекті, не відповідає частині третій статті 27 Бюджетного кодексу України, якою передбачено, що закони України або їх окремі положення, які впливають на показники бюджету (зменшують надходження бюджету та/або збільшують витрати бюджету) і приймаються після 15 липня року, що передує плановому, вводяться в дію не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим.
У висновку ГНЕУ Апарату Верховної Ради України зазначено, що для прийняття виваженого рішення щодо внесеного законопроекту було б логічним отримати відповідний експертний висновок Уряду, а також відмічено про невідповідність положень законопроекту вимогам Кодексу.
За узагальнюючим висновком Міністерства фінансів України законопроект не підтримується, зазначено про невідповідність його положень вимогам Бюджетного та Податкового кодексів України, а також зауважено, що реалізація положень законопроекту призведе до втрат доходів та збільшення видатків державного бюджету.
За наслідками розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив рішення рекомендувати Верховній Раді України проект закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо державної підтримки кінематографії в Україні (реєстр. № 3240 (доопрацьований) від 08.12.2015), внесений народними депутатами України Кондратюк О.К., Черваковою О.В. та іншими, за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу, доручивши Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доопрацювати зазначений законопроект з урахуванням зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні після прийняття в цілому проекту Закону України «Про державну підтримку кінематографії в Україні» (реєстр. № 3081-д).