Щодо розгляду урядового законопроекту про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо забезпечення можливості взяття довгострокових зобов’язань у рамках державно-приватного партнерства (реєстр. № 3648)
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 17 лютого 2016 року розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо забезпечення можливості взяття довгострокових зобов’язань у рамках державно-приватного партнерства (реєстр. № 3648 від 14.12.2015 р.), поданий Кабінетом Міністрів України.
Даним урядовим законопроектом запропоновано шляхом внесенням змін до окремих положень Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) передбачити можливість взяття державним партнером довгострокових зобов’язань за договором, укладеним у рамках державно-приватного партнерства (далі – ДПП).
Так, положеннями законопроекту пропонується:
1) визначити поняття «довгострокове зобов’язання у рамках ДПП» як зобов’язання державного партнера за договором, укладеним у рамках ДПП згідно із Законом України «Про державно-приватне партнерство» щодо існуючих об’єктів, функціонування яких забезпечується у межах завдань і функцій відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування, здійснити платежі протягом поточного та/або майбутніх бюджетних періодів приватному партнеру відповідно до умов, передбачених таким договором /новий пункт 21-2 частини першої статті 2 Кодексу/;
2) надати право розпорядникам бюджетних коштів, які є державними партнерами відповідно до договору, укладеного у рамках ДПП, брати довгострокові зобов’язання у рамках ДПП /нова частина восьма статті 22 і зміни до пункту 47 частини першої статті 2 Кодексу/;
3) визначити, що обсяг видатків на оплату довгострокових зобов’язань у рамках ДПП на відповідний бюджетний період встановлюється законом про державний бюджет (рішенням про місцевий бюджет) у межах бюджетних призначень відповідного головного розпорядника бюджетних коштів у сумі, визначеній згідно з умовами відповідного договору, у межах фактичних видатків на функціонування відповідних об’єктів за рік, що передує року укладання договору /нова частина п’ятнадцята статті 23 Кодексу/;
4) зобов’язати головних розпорядників бюджетних коштів забезпечувати включення до бюджетних запитів обсягів довгострокових зобов’язань у рамках ДПП /зміни до частини другої статті 35 Кодексу/;
5) доповнити перелік матеріалів, які подаються разом з проектом закону про державний бюджет (проектом рішення про місцевий бюджет), переліками та обсягами довгострокових зобов’язань у рамках ДПП за бюджетними програмами до повного завершення розрахунків /новий пункт 6-2 частини першої статті 38 і новий пункт 5-2 частини першої статті 76 Кодексу/;
6) визначити, що довгострокове зобов’язання у рамках ДПП на підставі затвердженого державним партнером звіту про виконання договору ДПП за звітний період набуває статусу бюджетного зобов’язання у сумі, визначеній згідно з умовами договору /доповнення до частини першої статті 48 Кодексу/.
Слід відмітити, що згідно із Законом України «Про державно-приватне партнерство», зокрема:
– ДПП є співробітництво між державою, АР Крим, територіальними громадами в особі відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування (державними партнерами) та юридичними особами, крім державних та комунальних підприємств, або фізичними особами – підприємцями (приватними партнерами), що здійснюється на основі договору в порядку, встановленому цим Законом та іншими законодавчими актами. При цьому, до ознак ДПП належать: забезпечення вищих техніко-економічних показників ефективності діяльності, ніж у разі здійснення такої діяльності державним партнером без залучення приватного партнера; довготривалість відносин (від 5 до 50 років); передача приватному партнеру частини ризиків у процесі здійснення ДПП; внесення приватним партнером інвестицій в об'єкти партнерства із джерел, не заборонених законодавством /згідно з частиною першою статті 1 цього Закону/;
– ДПП застосовується в таких сферах: пошук, розвідка родовищ корисних копалин та їх видобування, крім таких, що здійснюються на умовах угод про розподіл продукції; виробництво, транспортування і постачання тепла та розподіл і постачання природного газу; будівництво та/або експлуатація автострад, доріг, залізниць, злітно-посадкових смуг на аеродромах, мостів, шляхових естакад, тунелів і метрополітенів, морських і річкових портів та їх інфраструктури; машинобудування; збір, очищення та розподілення води; охорона здоров'я; туризм, відпочинок, рекреація, культура та спорт; забезпечення функціонування зрошувальних і осушувальних систем; оброблення відходів; виробництво, розподілення та постачання електричної енергії; управління нерухомістю /згідно з частиною першою статті 4 цього Закону/;
– істотні умови договорів, що укладаються в рамках здійснення ДПП, мають відповідати вимогам, встановленим законами України /згідно з абзацом шостим частини першої статті 5 цього Закону/;
– фінансування ДПП може здійснюватися за рахунок: фінансових ресурсів приватного партнера; фінансових ресурсів, запозичених в установленому порядку; коштів державного та місцевих бюджетів; інших джерел, не заборонених законодавством /згідно з частиною першою статті 9 цього Закону/;
– під час прийняття рішення про проведення конкурсу з визначення приватного партнера для здійснення ДПП визначаються, серед іншого: строк здійснення ДПП, форма його реалізації та основні етапи; державний партнер та об'єкти ДПП; обсяг та форми фінансової участі державного партнера у здійсненні ДПП /згідно з частиною першою статті 15 цього Закону/;
– державний партнер в установленому КМУ порядку повідомляє про укладення договору в рамках ДПП центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері ДПП, уповноважений на ведення обліку договорів, укладених у рамках ДПП /згідно з частиною третьою статті 17 цього Закону/;
– державна підтримка здійснення ДПП може надаватися: шляхом надання державних гарантій, гарантій АР Крим та місцевого самоврядування; шляхом фінансування за рахунок коштів державного чи місцевих бюджетів та інших джерел згідно із загальнодержавними та місцевими програмами; в інших формах, передбачених законом. При цьому, порядок надання державної підтримки встановлюється КМУ /згідно із статтею 18 цього Закону/;
– держава гарантує додержання встановлених законодавством умов для провадження діяльності приватних партнерів, пов'язаної з виконанням договорів, укладених у рамках ДПП, додержання прав і законних інтересів приватних партнерів /згідно із статтею 20 цього Закону/, зокрема:
у разі якщо ціни (тарифи) на послуги, що надаються у процесі здійснення ДПП, встановлені в розмірі, нижчому від розміру економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво (надання), приватний партнер має право на відшкодування своїх втрат у порядку, встановленому законодавством;
у разі якщо ціни (тарифи) на послуги приватного партнера підлягають державному регулюванню, такі ціни (тарифи) мають включати кошти для компенсації вартості внесених приватним партнером інвестицій (інвестиційну складову), якщо інше не передбачено договором, укладеним у рамках ДПП;
у разі прийняття державними органами або органами місцевого самоврядування рішень, що порушують права приватних партнерів, збитки, завдані їм внаслідок прийняття таких рішень, підлягають відшкодуванню в повному обсязі. Приватні партнери мають право на відшкодування збитків, завданих їм внаслідок дій, бездіяльності або неналежного виконання державними органами та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами своїх обов'язків, передбачених законодавством.
Крім того, відповідно до прийнятого Верховною Радою України 24 листопада 2015 р. законопроекту за реєстр. № 1058 «Про внесення змін до деяких законів України щодо усунення регуляторних бар’єрів для розвитку державно-приватного партнерства та стимулювання інвестицій в Україні» (відповідний закон передано на підпис Президенту України 05.02.2016 р.) державна підтримка здійснення ДПП може надаватися також шляхом:
виплати приватному партнеру інших платежів, передбачених договором, укладеним у рамках ДПП, зокрема плати за готовність об'єкта ДПП до експлуатації;
придбання державним партнером певного обсягу товарів (робіт, послуг), що виробляються (виконуються, надаються) приватним партнером за договором, укладеним у рамках ДПП;
постачання приватному партнеру товарів (робіт, послуг), необхідних для здійснення ДПП.
Згідно з пояснювальною запискою законопроект розроблено з метою реалізації проектів в рамках ДПП.
У цьому зв’язку варто звернути увагу, що у Концепції розвитку державно-приватного партнерства в Україні на 2013-2018 роки (схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14.08.2013 р. № 739-р), серед основних причин уповільнення розвитку ДПП, зазначено, зокрема:
низький рівень інституційної спроможності органів влади і приватного сектору до впровадження ДПП;
несприятливий інвестиційний клімат і складність умов провадження підприємницької діяльності під час реалізації проектів ДПП;
відсутність ефективного механізму надання державної підтримки у сфері ДПП;
недосконалість механізму тарифного регулювання та економічна необґрунтованість тарифів.
Водночас, у цій Концепції вказано основні проблеми надання державної підтримки у сфері ДПП, а саме: дефіцит бюджетних коштів та складність механізму надання державної підтримки; відсутність щорічного фінансування довгострокових проектів ДПП; невизначеність методології надання державної підтримки в рамках реалізації проектів ДПП; невідповідність принципів і підходів у сфері ДПП міжнародним принципам; обмежені можливості отримання державних гарантій для реалізації проектів ДПП на місцевому рівні.
Належить зауважити, що запровадження довгострокового зобов’язання у рамках ДПП не узгоджується з нормами статті 96 Конституції України і частини першої статті 3 Кодексу щодо визначення бюджетного періоду з 1 січня кожного року по 31 грудня того ж року, а також статті 95 Конституції України (згідно з якою виключно законом про державний бюджет визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків, та відповідно до якої держава прагне збалансованості бюджету України), на що також вказало Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ). В свою чергу, статтею 23 Кодексу регламентовано, що будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення.
Зважаючи на вищезазначені конституційні вимоги та беручи до уваги визначені статтею 7 Кодексу основні принципи побудови бюджетної системи: принцип збалансованості (повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень бюджету на відповідний бюджетний період) та принцип єдності (єдність бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності), запропоноване законопроектом правове регулювання застосування довгострокових зобов’язань у рамках ДПП містить ризики щодо збереження збалансованості бюджетів, оскільки не враховує реальних фінансових можливостей бюджетів.
При цьому, зважаючи на обмеженість бюджетних ресурсів у зв’язку з сучасною складною економічною ситуацією в країні, ГНЕУ вважає запропонований законопроектом порядок визначення обсягу видатків на оплату довгострокових зобов’язань у рамках ДПП недостатньо обґрунтованим. Слід також врахувати, що сфера можливого застосування ДПП охоплює різні галузі і сектори економіки та може потребувати значного державного фінансового ресурсу в рамках такого партнерства, що, відповідним чином, ставить підвищені вимоги до порядку визначення обсягу таких видатків.
Поряд з тим, бюджетним установам дозволяється брати «довгострокові зобов’язання у рамках ДПП», розмір яких відображається не у вигляді реальних показників, затверджених бюджетом, а «у сумі, визначеній згідно з умовами договору, укладеного у рамках ДПП» /зміни до частини першої статті 48 Кодексу/.
Крім того, ГНЕУ зазначає, що положення нової частини п’ятнадцятої статті 23 Кодексу (згідно з яким обсяг видатків на оплату довгострокових зобов’язань у рамках ДПП на відповідний бюджетний період визначається з урахуванням зміни факторів, що є властивими для цих видатків, зокрема розміру мінімальної заробітної плати, тарифів на регульовані послуги, індексу споживчих цін, податків та зборів) не відповідає принципу правової визначеності закону, який передбачає, що закон повинен бути сформульований таким чином, щоб кожний суб’єкт його застосування міг чітко усвідомлювати його зміст.
Таким чином, положення законопроекту не у повній мірі відповідають концептуальним засадам бюджетного процесу, визначеним Конституцією України і Кодексом, та викладені у редакції, що допускає неоднозначне правове трактування запропонованих законодавчих змін, що може ускладнити практичну реалізацію відповідної законодавчої ініціативи.
Разом з тим, Законом України від 09.04.2015 р. № 328-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації» до Кодексу вже імплементовано норми щодо довгострокових зобов’язань за енергосервісом, аналогічні положенням законопроекту за реєстр. № 3648 за способом їх реалізації.
Водночас, на відміну від такого Закону у законопроекті не передбачено положення щодо належного контролю за взяттям довгострокових зобов’язань у рамках ДПП (не запропоновано внесення відповідних доповнень до частини першої статті 113 Кодексу щодо повноважень органів державного фінансового контролю), на що також звертає увагу ГНЕУ.
До законопроекту не надано фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), що не відповідає вимогам частини першої статті 27 Кодексу і частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України, а також не наведено оцінки соціально-економічних наслідків практичного застосування положень законопроекту у довгостроковій перспективі.
Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку зазначило, що реалізація законопроекту не потребує додаткових видатків державного бюджету у поточному році, а вартісна величина впливу положень законопроекту на показники бюджетів залежить від фактичного стану реалізації проектів у рамках ДПП.
Загалом Міністерство фінансів України підтримує даний законопроект. Разом з тим, у пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що висловлені Міністерством юстиції України зауваження були частково враховані у положеннях законопроекту, а зауваження Міністерства фінансів України – не враховані. У зв’язку з цим, на думку ГНЕУ, для прийняття виваженого рішення щодо пропозицій проекту було б слушним додатково надати інформацію щодо зауважень зазначених міністерств, особливо Мінфіну, які не враховано, зважаючи, зокрема, й на те, що відповідно до вимог частини першої статті 111 Кодексу саме Мінфін здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України, позитивно оцінюючи законодавчі пропозиції, разом з тим надає зауваження до окремих положень законопроекту.
Комітет Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції у своєму висновку зазначає, що у законопроекті не виявлено корупціогенних факторів – проект акта відповідає вимогам антикорупційного законодавства.
На час розгляду законопроекту у Комітеті з питань бюджету висновок Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшов.
За результатами розгляду даного законопроекту Комітет з питань бюджету прийняв рішення: рекомендувати Верховній Раді України прийняти за основу урядовий законопроект за реєстр. № 3648.