Щодо розгляду законопроекту про внесення про внесення змін до статті 17 Бюджетного кодексу України щодо поширення механізму державних (місцевих) гарантій на суб’єктів господарювання усіх форм власності та на об’єднані територіальні громади (реєстр. № 2949).
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 02 вересня 2015 року розглянув проект Закону України про внесення змін до статті 17 Бюджетного кодексу України щодо поширення механізму державних (місцевих) гарантій на суб’єктів господарювання усіх форм власності та на об’єднані територіальні громади (реєстр. № 2949 від 22.05.2015 р.), внесений народними депутатами України Гордєєвим А.А., Хланем С.В., Розенблатом Б.С., Співаковським О.В., Мельником С.І., Солов’єм Ю.І.
Законопроектом пропонується внести зміни до статті 17 Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс), згідно з якими з 1 січня 2016 року, зокрема:
поширити механізм державних (місцевих) гарантій на суб’єктів господарювання усіх форм власності (у чинній нормі обмеження передбачено щодо місцевих гарантій – лише суб’єктам господарювання – резидентам України, що належать до комунального сектору економіки) /зміни до частин першої і другої статті 17 Кодексу/;
передбачити можливість надання місцевих гарантій за рішенням об’єднаної територіальної громади та відповідно уточнити інші положення, пов’язані з місцевими гарантіями /зміни до частин другої, третьої, п’ятої-десятої, тринадцятої-п’ятнадцятої статті 17 Кодексу/;
визначити, що державні гарантії надаються за напрямами Державної стратегії реалізації проектів розвитку, фінансування яких передбачено законом про Державний бюджет України на відповідний рік /зміни до частини першої статті 17 Кодексу/, а також доручити Кабінету Міністрів України у місячний строк з дня набрання чинності відповідним законом забезпечити розроблення такої Стратегії /абзац другий пункту 2 розділу ІІ законопроекту/;
визначити, що місцеві гарантії надаються щодо інвестиційних проектів, реалізація яких сприятиме економічному розвиткові цій території та які відповідають пріоритетам, визначеним у стратегії розвитку регіону та у планах заходів з її реалізації /зміни до частини другої статті 17 Кодексу/;
встановити, що державні (місцеві) гарантії надаються для реалізації інвестиційних, інноваційних, національних та інших проектів розвитку за договорами, укладеними з іноземними державами, банками і міжнародними фінансовими організаціями /зміни до частини третьої статті 17 Кодексу/;
унормувати, що суб’єкти господарювання за рішенням Кабінету Міністрів України (Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної міської ради, об’єднаної територіальної громади) можуть звільнятися від зобов’язання надавати майнове або інше забезпечення виконання зобов’язань за державними (місцевими) гарантіями та вносити плату за отримання державних (місцевих) гарантій /зміни до частини п’ятої статті 17 Кодексу/.
Як зазначається у пояснювальній записці до законопроекту, його метою є забезпечення реалізації положень статті 13 Конституції України щодо рівності усіх суб’єктів права власності перед законом шляхом наділення правом використання державних (місцевих) гарантій для забезпечення повного або часткового виконання боргових зобов’язань суб’єктів господарювання – резидентів України усіх форм власності, а також запровадження можливості застосування механізму місцевих гарантій об’єднаними територіальними громадами.
Щодо положень законопроекту належить зауважити, зокрема, таке.
1. Положення законопроекту щодо можливості звільнення суб’єктів господарювання від зобов’язання надавати майнове або інше забезпечення виконання зобов’язань за державними (місцевими) гарантіями та вносити плату за отримання державних (місцевих) гарантій не узгоджується з вимогами частини третьою статті 17 Кодексу (якою встановлено, що державні (місцеві) гарантії надаються на умовах платності, строковості, а також забезпечення виконання зобов’язань у спосіб, передбачений законом) та абзацу першого частини п’ятої цієї статті (відповідно до якого суб’єкти господарювання, щодо яких приймається рішення про надання державних (місцевих) гарантій, зобов’язані надати майнове або інше забезпечення виконання зобов’язань та сплатити до державного бюджету (відповідного місцевого бюджету) плату за їх отримання), а також принципом справедливості і неупередженості бюджетної системи України, визначеним пунктом 9 частини першої статті 7 Кодексу (згідно з яким бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами).
На зазначене також вказує ГНЕУ, а також зауважує, що відсутність у вищезазначеному положенні проекту, принаймні, підстав, критеріїв або умов пропонованого звільнення від зобов’язання надавати майнове або інше забезпечення виконання зобов’язань за державними (місцевими) гарантіями та вносити плату за отримання державних (місцевих) гарантій може призвести до можливих проявів корупції та зловживань.
2. На даний час у чинному законодавстві немає Державної стратегії реалізації проектів розвитку, за напрямами якої законопроектом пропонується надавати державні гарантії.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ) у своєму висновку (лист від 23.06.2015 р. № 16/3-989/2949) зауважує, що пояснювальна записка до законопроекту не містить відповідних обґрунтувань щодо мети, змісту та завдань такої державної стратегії. Крім того, відмічається, що Указом Президента України від 12.01.2015 р. № 5 затверджена Стратегія сталого розвитку «Україна – 2020». При цьому, відповідних пояснень щодо можливого узгодження цієї державної програми з пропонованою проектом подані до нього документи також не містять.
На думку Мінфіну, розроблення Державної стратегії реалізації проектів розвитку суперечитиме Закону України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання», який встановлює правові засади проведення моніторингу державної допомоги суб’єктам господарювання (одною з форм якої є надання гарантій), здійснення контролю за допустимістю такої допомоги для конкуренції, підвищення прозорості функціонування системи державної допомоги.
3. Міністерство фінансів України вважає безпідставним обмежувати можливості суб’єктів господарювання України на право здійснювати запозичення під державні гарантії виключно із зовнішніх джерел фінансування, оскільки надання державних (місцевих) гарантій за зовнішніми запозиченнями більш ризиковано (на діяльність суб’єктів господарювання та проекти, які вони реалізують, впливають додаткові валютні ризики).
4. Відповідно до частини другої статті 199 Господарського кодексу України зобов'язання суб'єктів господарювання, які належать до державного сектора економіки, можуть бути забезпечені державною гарантією у випадках та у спосіб, передбачених законом.
Отже, питання щодо визначення суб’єктів господарювання – резидентів України, які мають право отримувати державні гарантії, законодавчо врегульовано Господарським кодексом України, на що також звертає увагу Мінфін.
5. Положення законопроекту щодо надання державних гарантій виключно у межах і за напрямами Державної стратегії реалізації проектів розвитку, фінансування яких передбачено законом про Державний бюджет України, призведе до недоцільності залучення кредитних коштів під державні гарантії, оскільки кошти на такі проекти мають передбачатися у державному бюджеті. При цьому, за своєю економічною сутністю державна гарантія є видом забезпечення боргових зобов’язань суб’єктів господарювання – резидентів України, які за рахунок залучених коштів здійснюють реалізацію інвестиційних проектів (тобто без залучення бюджетних коштів).
Аналогічні висновки наведено Мінфіном.
6. У законопроекті пропонується передбачити можливість надання місцевих гарантій за рішенням об’єднаної територіальної громади. Однак у Кодексі вживається термін «об’єднана територіальна громада, що створюється згідно із законом та перспективним планом формування територій громад» і власне для бюджетів саме таких об’єднаних територіальних громад визначено певні особливості бюджетних відносин. Крім того, розробку і затвердження перспективних планів формування територій громад передбачено Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад».
7. Виклад тексту законопроекту потребує уточнення для приведення у відповідність до вимог законотворчої техніки.
Довідково: Загалом протягом 2014 року надано державних гарантій на загальну суму 17378,7 млн. грн. при затвердженому граничному обсязі 25000 млн. грн. (у 2013 році надано державних гарантій в обсязі 21897,5 млн. грн. при граничному обсязі 50000 млн. грн.), а місцевих гарантій на суму 121,8 млн гривень.
Гарантований державною борг станом на 31 грудня 2014 року становив 153.744,5 млн грн (9.750,1 млн дол. США) або 13,9% до ВВП (при 22,6% на кінець 2012 року та 17,8% на кінець 2013 року), а гарантований територіальними громадами борг склав 3.660,4 млн гривень. Станом на 31.07.2015 року гарантований державою борг становив 231.194,7 млн грн. (10.697,6 млн дол. США).
Узагальнюючий висновок ГНЕУ: для прийняття виваженого рішення щодо внесеного законопроекту слід отримати експертний висновок Уряду, оскільки відповідно до вимог ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує проведення фінансової політики.
Загалом Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку зазначає, що не підтримує законопроект.
Комітет Верховної Ради України з питань європейської інтеграції у своєму листі (лист від 22.06.2015 р. № 04-17/10-652(154256) зазначає, що законопроект не належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства ЄС, або регулюється національним законодавством країн-членів ЄС.
На час розгляду законопроекту у Комітеті з питань бюджету висновок Комітету Верховної Ради України з питань запобігання та протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) не надійшов.
За підсумками розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до статті 17 Бюджетного кодексу України щодо поширення механізму державних (місцевих) гарантій на суб’єктів господарювання усіх форм власності та на об’єднані територіальні громади (реєстр. № 2949 від 22.05.2015 р.), внесений народними депутатами України Гордєєвим А.А., Хланем С.В., Розенблатом Б.С., Співаковським О.В., Мельником С.І., Солов’єм Ю.І., за результатами розгляду у першому читанні повернути суб’єктам права законодавчої ініціативи на доопрацювання.