Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 19 жовтня 2016 року (протокол №73) розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України (реєстр. № 5131 від 15.09.2016 р.), поданий Кабінетом Міністрів України.
Законопроект, як зазначається у пояснювальній записці до нього, розроблено з метою врегулювання питань, пов’язаних із підготовкою проекту закону про Державний бюджет України на 2017 рік, у якому серед іншого проведено розрахунки на основі нових підходів до здійснення видатків на освіту, охорону здоров’я, соціальний захист населення, що забезпечуються з місцевих бюджетів.
Законопроектом пропонуються зміни до Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс), насамперед, в частині унормування питань, що врегульовують відносини між державним та місцевими бюджетами і передбачають уточнення напрямів використання освітньої і медичної субвенції, що надаються з державного бюджету місцевим бюджетам, та переліку видатків, які передбачається передати на фінансове забезпечення з місцевих бюджетів, а також ряд інших положень, необхідних для прийняття проекту державного бюджету на 2017 рік. Серед основних питань законопроекту належить виокремити такі.
Щодо переліку видаткових повноважень у законопроекті пропонується передати на фінансове забезпечення з місцевих бюджетів видатки, що згідно з чинними нормами Кодексу забезпечуються за рахунок державного бюджету, з яких, на:
– утримання загальноосвітніх навчальних закладів, крім видатків на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників /зміни до статті 103-2 Кодексу/;
– оплату послуг з підготовки кваліфікованих робітників на умовах регіонального замовлення у професійно-технічних та інших навчальних закладах державної та/або комунальної власності (з обласних бюджетів, бюджетів міст - обласних центрів та бюджету м. Києва), крім видатків на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників професійно-технічних навчальних закладів державної та комунальної власності в частині забезпечення видатків на здобуття повної загальної середньої освіти /зміни до статей 89, 90, 103-2, Прикінцевих та перехідних положень Кодексу/;
– оплату комунальних послуг та енергоносіїв закладів охорони здоров’я /зміни до статті 103-4 Кодексу/;
– санаторно-курортну допомогу (санаторії для хворих на туберкульоз, санаторії для дітей та підлітків) /зміни до статті 89 Кодексу/;
– надання пільг з послуг зв’язку, деяких інших передбачених законодавством пільг та здійснення компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян /зміни до статей 89, 91 і 102 Кодексу/.
Щодо освітньої та медичної субвенцій /зміни до статей 103-2 і 103-4 Кодексу/ у законопроекті встановлюється, що:
– освітня субвенція спрямовується на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників загальноосвітніх навчальних закладів та на професійно-технічні навчальні заклади державної та комунальної власності в частині забезпечення видатків на здобуття повної загальної середньої освіти (чинна норма – на всі поточні видатки загальноосвітніх навчальних закладів, без навчальних закладів профтехосвіти);
– медична субвенція спрямовується на видатки, визначені у пункті 3 частини першої статті 89 та у пункті 3 частини першої статті 90 Кодексу, для оплати поточних видатків, крім видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв (чинна норма – на всі поточні видатки за зазначеними напрямами).
Поряд з тим, на відміну від чинної редакції Кодексу у законопроекті пропонується виключити положення щодо можливості спрямування субвенцій на заходи з оптимізації мережі відповідних закладів та на капітальні видатки, а також за освітньою субвенцією залишки коштів не можуть бути використані на оновлення матеріально-технічної бази навчальних закладів.
Водночас Кабінету Міністрів України надається право здійснювати розподіл резерву освітньої та медичної субвенцій та визначати напрями використання таких коштів.
Щодо інших положень Кодексу, зокрема, передбачається:
– можливість створювати державний фонд регіонального розвитку за рахунок коштів загального та спеціального фондів державного бюджету, тоді як на даний час він утворюється у складі загального фонду державного бюджету /зміни до статті 24-1 Кодексу/;
– відтермінувати на рік передачу до місцевих бюджетів повноважень на оплату послуг з підготовки фахівців у державних вищих навчальних закладах І-ІІ рівнів акредитації з метою завершення реформування мережі таких закладів, яка започаткована Законом України «Про вищу освіту» /зміни до Закону України від 28 грудня 2014 р. №79 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин»/;
– продовжити на 2017 рік дію норми щодо надання права здійснювати утримання дошкільних навчальних закладів та закладів культури з бюджетів сіл, селищ, міст районного значення /зміни до пункту 20 Прикінцевих та перехідних положень Кодексу/;
– надати можливість здійснювати видатки на утримання навчальних закладів професійно-технічної освіти, що розташовані у містах обласного значення – обласних центрах, у частині підготовки кваліфікованих робітників на умовах регіонального замовлення за рахунок обласного бюджету шляхом надання відповідного трансферту міському бюджету /новий пункт 20-1 Прикінцевих та перехідних положень Кодексу/;
– визначити 25 грудня року, що передує плановому, граничним терміном затвердження місцевих бюджетів /зміни до статті 77 Кодексу/;
– надати право у випадках проведення в Україні антитерористичної операції, введення воєнного стану або надзвичайного стану не застосовувати вимоги частини другої статті 18 Кодексу щодо граничної величини загального обсягу державного боргу та гарантованого державою боргу відносно ВВП /новий пункт 23-1 Прикінцевих та перехідних положень Кодексу/;
– встановити, що органи Казначейства здійснюють повернення коштів, помилково або надміру зарахованих до місцевих бюджетів населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють своїх повноважень, за поданням органів, що контролюють справляння надходжень бюджету, погодженим Донецькою та Луганською військово-цивільними адміністраціями /новий пункт 24-1 Прикінцевих та перехідних положень Кодексу/;
– уточнити перелік норм і положень законодавчих актів, які застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного та місцевих бюджетів та бюджетів фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування /зміни до пункту 26 Прикінцевих та перехідних положень Кодексу/;
– уточнити повноваження Міністерства фінансів України з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат /зміни до пункту 40 Прикінцевих та перехідних положень Кодексу/.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України щодо пропозицій проекту зауважує, зокрема, таке:
1) можливість передбачати державний фонд регіонального розвитку як у загальному, так і спеціальному фонді державного бюджету є сумнівною, зважаючи, що чинною залишається норма, за якою «при складанні проекту Державного бюджету України та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди державний фонд регіонального розвитку передбачається в обсязі не менше 1 відсотка прогнозного обсягу доходів загального фонду проекту Державного бюджету України на відповідний бюджетний період»;
2) пропозиція щодо оплати послуг з підготовки кваліфікованих робітників у професійно-технічних та інших навчальних закладах державної та/або комунальної власності з бюджетів міст обласного значення-обласних центрів та обласних бюджетів лише на умовах регіонального замовлення потребує додаткового обґрунтування, зокрема, з огляду на завдання держави щодо формування кваліфікованих кадрів, оскільки окремі заклади професійно-технічної освіти можуть мати особливий (рідкісний) напрямок підготовки кваліфікованих кадрів, який не обмежується територіальною організацією окремого регіону;
3) до видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, пропонується передати видатки на надання пільг з послуг зв’язку, інші передбачені законодавством пільги, а також компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян. Одночасно пропонується скасувати відповідну субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам, за рахунок якої надавалися вищезазначені пільги. У зв’язку з цим слід зауважити, що подані до законопроекту документи не містять жодних обґрунтувань щодо фінансової спроможності місцевих бюджетів належним чином виконати нові вимоги Кодексу;
4) в умовах спрямування освітньої субвенції тільки на «оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників», а не на «оплату поточних видатків» у відповідних навчальних закладах, як це передбачено чинними вимогами Кодексу, навчальні заклади матимуть значні складнощі з оплатою своїх інших поточних видатків, зважаючи, зокрема, на значне підвищення тарифів на теплопостачання, електроенергію тощо;
5) законопроект містить положення, які можуть призвести до порушення параметрів боргової безпеки країни й максимізації боргових ризиків у середньостроковій та довгостроковій перспективі;
6) положення пункту 40 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу, згідно з якими «під час здійснення повноважень з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат Міністерство фінансів України має право отримувати безоплатно інформацію, що містить банківську таємницю, персональні дані, та на прямий доступ до автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та банків даних, держателем (адміністратором) яких є державні органи або органи місцевого самоврядування. Для отримання та обробки таких персональних даних Міністерство фінансів України не потребує отримання на це згоди фізичних осіб, якщо таку згоду надано іншому центральному органу виконавчої влади під час подання такої інформації» не є предметом регулювання Кодексу. У той же час порядок надання інформації, яка містить банківську таємницю, врегульовано статтею 62 Закону України «Про банки і банківську діяльність».
Асоціація міст України у своєму висновку до законопроекту звертає увагу на таке:
– передача усіх видатків у сфері освіти, крім оплати праці педагогічного персоналу, на рівень місцевих бюджетів призведе до погіршення надання освітніх послуг, оскільки виникне ситуація, за якої якість навчального процесу на тій чи іншій території буде залежати від фінансової спроможності відповідного бюджету, що не узгоджується із статтею 53 Конституції України.
Крім того, у разі відсутності у місцевих бюджетах коштів на утримання іншого персоналу навчальних закладів (відповідно до вибіркового аналізу АМУ питома вага непедагогічного персоналу (лаборанти, бібліотекари, психологи, кухарі, технічний персонал тощо) по освітніх закладах складає 25%), органи місцевого самоврядування вимушені будуть проводити скорочення та звільнення;
– передача на утримання з місцевих бюджетів видатків у сфері освіти та охорони здоров’я здійснена без жодних компенсаторів та передачі стабільних джерел надходжень для міст обласного значення та об’єднаних територіальних громад, хоча левова частка публічних послуг надається саме в населених пунктах органами місцевого самоврядування базового рівня. За таких умов виникає невідповідність між повноваженнями місцевого самоврядування та ресурсами, необхідними для їх виконання;
– неврегульованість питання щодо управління майном навчальних закладів професійно-технічної освіти може призвести до виникнення критичної ситуації із фінансовим забезпеченням її здобуття;
– вилучення положення щодо права органів місцевого самоврядування спрямовувати залишки по освітній та медичній субвенціях на здійснення заходів з оптимізації мережі та капітальні видатки відповідних закладів позбавляє органи місцевого самоврядування стимулів проводити заходи з оптимізації мережі. Поряд з тим, місцева влада не зможе використати на оновлення матеріально-технічної бази відповідних закладів залишки коштів за 2016 рік;
– вилучення з державних програм соціального захисту та віднесення на місцевий рівень компенсаційних виплат та соціальних пільг, що гарантовані державою відповідними законами, без передачі належного ресурсу призведе до зниження соціальної захищеності громадян, оскільки місцеві громади фінансово неспроможні забезпечити виконання таких програм та не уповноважені регулювати надання таких послуг.
Слід зазначити, що у процесі підготовки проекту закону про Державний бюджет України на 2017 рік (реєстр. №5000) до першого читання поряд з пропозиціями до проекту державного бюджету до Комітету надійшло ряд звернень від народних депутатів України та місцевих органів влади з пропозиціями щодо даного проекту закону (реєстр. №5131). У таких зверненнях порушуються вищезазначені проблемні питання, особливе занепокоєння висловлюється з приводу непомірного навантаження та незбалансований підхід до формування обласних та районних бюджетів, власні ресурси яких досить обмежені, надаються пропозиції змін також до інших положень Кодексу.
Зокрема, щодо збільшення нормативів зарахування податку на доходи фізичних осіб до місцевих бюджетів, насамперед, обласних, та передачі до державного бюджету 10% податку на прибуток приватних підприємств, встановлення нормативів розмежування акцизного податку з реалізації нафтопродуктів для використання коштів на ремонт доріг місцевого значення, недоцільності передачі з державного бюджету санаторіїв для хворих на туберкульоз та санаторіїв для дітей та підлітків, збереження чинного порядку використання освітньої та медичної субвенцій, вирішення питання передачі у комунальну власність майна професійно-технічних навчальних закладів.
З огляду на пропозиції законопроекту слід звернути увагу, що всупереч вимогам частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 93 Регламенту Верховної Ради України до законопроекту не надано належне фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки).
Уповноважений Верховної Ради України з прав людини надає зауваження до змін щодо пункту 40 Прикінцевих та перехідних положень Кодексу, зазначаючи, що чинна редакція пункту та зміни до нього суперечать Конституції України та Закону України «Про захист персональних даних».
Комітет Верховної Ради України з питань сім’ї, молодіжної політики, спорту та туризму не підтримав ініціативи Уряду щодо передачі на утримання з місцевих бюджетів санаторіїв для хворих на туберкульоз і санаторіїв для дітей та підлітків, фінансового забезпечення окремих пільг та рекомендує Верховній Раді України за наслідками розгляду у першому читанні відхилити законопроект.
Комітет Верховної Ради України з питань охорони здоров’я не підтримує прийняття законопроекту, висловлюючи застереження щодо запропонованих підходів до здійснення видатків за медичною субвенцією та на утримання санаторіїв.
Комітет Верховної Ради України з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення висловлює окремі зауваження до законопроекту та пропонує направити його на повторне перше читання.
Комітет Верховної Ради України з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи звертає увагу на незабезпечену належними ресурсами передачу на місцеві бюджети надання окремих пільг і рекомендує Комітету з питань бюджету внести Верховній Раді України пропозицію про відхилення законопроекту.
На час розгляду законопроекту у Комітеті з питань бюджету висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) та з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.
Загалом, належить наголосити, оскільки положення законопроекту за реєстр.№ 5131 враховані у показниках проекту закону про Державний бюджет України на 2017 рік, насамперед, в частині відносин між державним та місцевими бюджетами щодо визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, розгляд та прийняття таких пов’язаних законопроектів має відбуватися взаємоузгоджено.
За наслідками розгляду Комітет ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України (реєстр. № 5131 від 15.09.2016 р.), поданий Кабінетом Міністрів України, за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу.