Комітет Верховної Ради України

Щодо розгляду законопроекту про державний бюджет на 2017 рік (реєстр. № 5000), підготовленого Урядом до ІІ читання

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету 16 листопада 2016 року розглянув проект Закону України про Державний бюджет України на 2017 рік (реєстр. № 5000), підготовлений Кабінетом Міністрів України до другого читання.

Відповідно до частини першої статті 158 Регламенту Верховної Ради України та пункту 2 Постанови Верховної Ради України від 20 жовтня 2016 року № 1706-VIІІ «Про висновки та пропозиції до проекту Закону України про Державний бюджет України на 2017 рік» Кабінет Міністрів України у 14-денний строк (3 листопада п.р.) подав до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на 2017 рік, підготовлений до другого читання відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради України /далі – доопрацьований законопроект/. При цьому, доопрацьований законопроект та супровідні до нього матеріли були розміщені на офіційному сайті Верховної Ради і доступні для ознайомлення з 08.11.2016 р.

Слід зазначити, що згідно з частиною третьою статті 158 Регламенту Верховної Ради України Комітет з питань бюджету після подання Кабінетом Міністрів законопроекту про державний бюджет, підготовленого до другого читання, готує висновок щодо врахування у цьому законопроекті Бюджетних висновків Верховної Ради.

Аналіз стану врахування Урядом Бюджетних висновків Верховної Ради у доопрацьованому законопроекті свідчить про таке:

щодо розділу 1 (пропозиції): з 50 пунктів враховано 31 пункт, враховано частково 10 пунктів і не враховано 9 пунктів;

щодо розділу 2 (доручення Уряду): з 42 пунктів враховано 8 пунктів, враховано частково 3 пункти і не враховано 31 пункт.

Одночасно із доопрацьованим законопроектом 3 листопада п.р. Урядом на заміну раніше внесених законопроектів подано законопроекти, які безпосередньо пов’язані з бюджетним процесом, а саме:

про внесення змін до деяких законодавчих актів України (реєстр. № 5130);

про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення та виконання бюджетів (реєстр. № 5131);

про внесення змін до Податкового кодексу України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2017 році (реєстр. № 5132).

Поряд з тим, на розгляді Верховної Ради України знаходиться урядовий законопроект про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення стягнення в дохід держави необґрунтованих активів (реєстр. № 5142 від 20.09.2016 р.).

Положення таких законопроектів враховані у доопрацьованому законопроекті № 5000 та показниках проекту зведеного бюджету на 2017 рік.

Отже, для дотримання збалансованості показників державного і місцевих бюджетів на 2017 рік необхідно прийняти відповідні законопроекти до затвердження проекту державного бюджету на 2017 рік, забезпечуючи при цьому взаємоузгодження їх положень.

Загалом при підготовці проекту державного бюджету на 2017 рік до ІІ читання його загальні показники змінено (порівняно з проектом, поданим на І читання) таким чином:

доходи збільшено на 15.128,6 млн грн (або на 2,1%), у тому числі за загальним фондом збільшено на 15.421,8 млн грн та за спеціальним фондом зменшено на 293,3 млн грн;

видатки збільшено на 15.128,6 млн грн (або на 2%), у тому числі за загальним фондом збільшено на 15.421,8 млн грн та за спеціальним фондом зменшено на 293,3 млн грн.

Водночас, не змінено при доопрацюванні законопроекту № 5000 до ІІ читання:

показники фінансування проекту державного бюджету, граничні обсяги дефіциту проекту державного бюджету, надання державних гарантій, державного і гарантованого державою боргу;

показники надання кредитів з державного бюджету та повернення кредитів до державного бюджету.

Розміри прожиткового мінімуму на одну особу в розрахунку на місяць (у тому числі для основних соціальних і демографічних груп населення) також збережено на рівні, визначеному Урядом у законопроекті від 15 вересня 2016 р.

Щодо доходів проекту державного бюджету на 2017 рік слід відмітити, що зміни порівняно з проектом від 15 вересня 2016 р. відбулися, зокрема:

– у зв’язку із запропонованим підвищенням розміру мінімальної зарплати щодо:

податку та збору на доходи фізичних осіб – збільшено за загальним фондом на 5.516,1 млн грн або на 8,7%;

податку на прибуток підприємств – зменшено за загальним фондом на 3.000 млн грн або на 5,2%;

податку на додану вартість з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) з урахуванням бюджетного відшкодування – збільшено за загальним фондом на 7.008,1 млн грн або на 8,5%;

– відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради України щодо:

коштів, що перераховуються Національним банком України відповідно до Закону України «Про Національний банк України», – збільшено за загальним фондом на 4.000 млн грн або на 9,8%;

– у зв’язку з уточненням показників щодо:

частини чистого прибутку (доходу) державних підприємств, що вилучається до бюджету, та дивідендів, нарахованих на акції господарських товариств, у статутних капіталах яких є державна власність, – збільшено за загальним фондом майже на 1.593,4 млн грн або на 9,2%;

надходжень в рамках програм допомоги Європейського Союзу – передбачено за загальним фондом у сумі 304,6 млн грн із зменшенням на цю суму за спеціальним фондом.

У доопрацьованому до ІІ читання проекті державного бюджету на 2017 рік видатки збільшено за загальним фондом на 15.421,8 млн грн, у тому числі видатки споживання – на 12.039,1 млн грн (з них на оплату праці – на 4.478,5 млн грн) та видатки розвитку – на 3.382,7 млн грн.

Насамперед, належить зазначити, що Урядом запропоновано мінімальну заробітну плату встановити з 1 січня 2017 р. у місячному розмірі – 3200 грн, а у погодинному розмірі – 19,34 грн, збільшивши в 2 рази проти рівня, визначеного у законопроекті до I читання. За інформацією, приведеною у пояснювальній записці до законопроекту, з 1 січня 2017 р. посадовий оклад працівника І тарифного розряду ЄТС планується встановити у розмірі 1600 грн, що відповідатиме прожитковому мінімуму для працездатних осіб.

За інформацією Міністерства соціальної політики (на його офіційному сайті) фактичний розмір прожиткового мінімуму у цінах вересня 2016 р. у розрахунку на місяць на одну особу становив 2687 грн (з урахуванням суми податку на доходи фізичних осіб – 2904 грн), для дітей віком до 6 років – 2683 грн, для дітей віком від 6 до 18 років – 3204 грн, для працездатних осіб – 2751 грн (з урахуванням суми податку на доходи фізичних осіб – 3123 грн), для осіб, які втратили працездатність, – 2282 грн.

У пояснювальній записці до доопрацьованого законопроекту зазначено, що у ньому для забезпечення збільшення розміру мінімальної зарплати передбачені додаткові видатки в обсязі близько 28,3 млрд грн (при цьому, зокрема, збільшено освітню субвенцію на 10.666,8 млн грн та медичну субвенцію на 8.926,8 млн грн). Водночас, порівняно з проектом від 15.09.2016 р. у доопрацьованому проекті державного бюджету зменшено видатки для Пенсійного фонду України на 14.836,2 млн грн та на субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло- , водопостачання і водовідведення, квартирної плати – на 3.612,3 млн грн.

Отже, відповідно до ініціативи Уряду з січня 2017 року розмір мінімальної зарплати пропонується наблизити до фактичного прожиткового мінімуму, при цьому для інших основних соціальних і демографічних груп населення (насамперед, пенсіонерів) соціальні гарантії залишаться на рівні значно нижчому фактичного прожиткового мінімуму, а з урахуванням підвищення прожиткового мінімуму загалом лише на 10,1% /грудень до грудня попереднього року/, виникне суттєва розбіжність між розмірами соціальних гарантій для працюючих осіб та інших груп населення.

Варто зауважити, що урядова ініціатива щодо підвищення мінімальної зарплати спрямована на підвищення рівня життя населення, насамперед, працюючого, легалізацію тіньової зайнятості та заробітної плати і створення передумов для покращення в майбутньому фінансового стану Пенсійного фонду України та осучаснення пенсійних виплат. Водночас, така ініціатива потребує розробки механізму її реалізації з визначенням чітких запобіжних заходів, які б дозволили утримати показник інфляції на прогнозованому рівні, недопустити збільшення безробіття та посилення податкового навантаження на суб’єктів підприємницької діяльності і загалом забезпечили економічне зростання та відновлення вітчизняного виробництва. При цьому, здійснення таких заходів має супроводжуватися постійним контролем з боку Уряду з метою недопущення погіршення соціально-економічної ситуації в країні.

Крім того, у доопрацьованому проекті державного бюджету на 2017 рік з урахуванням Бюджетних висновків Верховної Ради України та відповідно до нових пропозицій Уряду передбачені додаткові видатки, зокрема на:

оплату медичних послуг, що надаватимуться клініками науково-дослідних установ Національної академії медичних наук України, – 817,7 млн грн;

розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів з урахуванням рішення Міжвідомчої комісії з питань державних інвестиційних проектів – 629,2 млн грн;

відновлення видатків для загальнодержавних закладів охорони здоров’я (у тому числі дитячих та протитуберкульозних санаторіїв), які надають медичну допомогу громадянам всіх регіонів України, – 477,3 млн грн;

забезпечення діяльності Генеральної прокуратури України – 364 млн грн;

придбання обладнання для проведення митного контролю – 300 млн грн;

підтримку реалізації комплексної реформи державного управління – 300 млн грн;

будівництво мостового переходу у м. Запоріжжя – 250 млн грн;

придбання пожежної техніки – 200 млн грн;

підготовку кваліфікованих робітників за професіями загальнодержавного значення – 169,6 млн грн;

придбання медикаментів та обладнання для Інституту серця і Національного інституту раку МОЗ України – 60 млн грн;

фінансову підтримку розвитку туризму – 30,5 млн грн;

фінансову підтримку заходів із залучення до роботи членів малозабезпечених сімей та внутрішньо переміщених осіб в умовах експерименту – 20 млн грн;

надання субвенцій місцевим бюджетам на:

- здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій – 1.000 млн грн;

- відшкодування вартості лікарських засобів для лікування окремих захворювань – 500 млн грн;

- надання державної підтримки особам з особливими освітніми потребами – 209,5 млн грн;

- придбання ангіографічного обладнання – 150 млн грн;

- завершення будівництва метрополітену у м. Дніпропетровську – 108,1 млн грн;

- проведення робіт, пов'язаних зі створенням і забезпеченням функціонування центрів надання адміністративних послуг у форматі «Прозорий офіс» для підвищення ефективності соціального обслуговування населення – 63,6 млн грн.

Поряд з тим, видатки за бюджетною програмою «Державний фонд регіонального розвитку» порівняно з проектом від 15.09.2016 р. зменшено на 1.500 млн грн (зменшено за загальним фондом на 2.000 млн грн та збільшено за спеціальним фондом на 500 млн грн), хоча відповідно до пункту 1.17.21 Бюджетних висновків Верховної Ради Україні такі видатки мали бути зменшені на 1.000 млн грн за загальним фондом та збільшені на відповідну суму за спеціальним фондом, тобто без зміни загального обсягу. Таким чином, загальний обсяг видатків за вказаною бюджетною програмою становитиме менше 1% прогнозного обсягу доходів загального фонду доопрацьованого проекту державного бюджету, у зв’язку з чим пунктом 14 Прикінцевих положень доопрацьованого законопроекту пропонується зупинити дію абзацу другого частини першої статті 24-1 Бюджетного кодексу України щодо дотримання такого параметру.

Щодо деяких питань міжбюджетних відносин варто відмітити, що відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради України у доопрацьованому законопроекті порівняно з проектом від 15 вересня 2016 р.:

передбачено субвенцію місцевим бюджетам на формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад у сумі 1.000 млн грн за загальним фондом державного бюджету, а також у сумі 500 млн грн за спеціальним фондом /у проекті від 15.09.2016 р. така субвенція у сумі 1.000 млн грн була передбачена лише за спеціальним фондом/;

перерозподілено обсяг додаткової дотації місцевим бюджетам на фінансування переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров’я між місцевими бюджетами: передбачено надання такої дотації бюджетам об’єднаних територіальних громад поряд з обласними та районними бюджетами;

встановлено показники міжбюджетних трансфертів (базової і реверсної дотацій, медичної та освітньої субвенцій) для всіх об’єднаних територіальних громад, у яких відбулися перші місцеві вибори у 2016 році до 15 жовтня, за переліком /загалом 25 громад/ у новому додатку № 11 до доопрацьованого законопроекту (збільшено порівняно з проектом від 15.09.2016 р. на 13 громад);

переглянуто перелік закладів охорони здоров’я, які планується з 2017 р. передати на фінансове забезпечення з місцевих бюджетів: з 30 таких закладів згідно з проектом від 15.09.2016 р. у доопрацьованому проекті залишилося 5 закладів, однак для місцевих бюджетів додаткові джерела проведення видатків на утримання таких закладів не визначено.

Окремо належить зауважити, що у доопрацьованому законопроекті /пункт 11 статті 11 та пункт 22 статті 14/ порівняно з проектом від 15 вересня 2016 р. передбачено нове положення щодо зарахування до спеціального фонду державного бюджету до 10% суми перевиконання загального обсягу митних платежів, визначеного помісячним розписом доходів загального фонду державного бюджету, за рішенням Уряду із спрямуванням на забезпечення функціонування органів, які безпосередньо здійснюють митний контроль (у тому числі оплату праці посадових осіб). Таке положення не повною мірою відповідатиме одному з головних принципів бюджетної системи України, а саме принципу її єдності, яка забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності /пункт 1 частини першої статті 7 Бюджетного кодексу України/. Бюджетним кодексом України визначені загальні умови фінансового забезпечення органів державної влади, які не містять виключень щодо бюджетного забезпечення окремих з них. При цьому, відповідно до визначених цим Кодексом засад бюджетної методології, зокрема, в частині розподілу бюджету на загальний та спеціальний фонди, особливостей формування та використання коштів спеціального фонду бюджету, загальноприйнятою практикою є здійснення за загальним фондом державного бюджету видатків, які пов’язані з виконанням функцій держави та які мають постійний і обов’язковий характер, до яких слід віднести і видатки на оплату праці працівників органів державної влади, а не за спеціальним фондом державного бюджету, як це пропонується положеннями доопрацьованого законопроекту. Крім того, запропонована залежність деяких видатків на функціонування митних органів від стану надходження митних платежів є певним видом комерціалізації цих органів, що може привести до створення корупційних схем.

Крім того, Урядом запропоновано встановити відносини між державним бюджетом та бюджетами об’єднаних територіальних громад, в яких перші місцеві вибори призначено на грудень 2016 р. (з 1 березня 2017 р.) та в яких перші місцеві вибори відбудуться до 1 травня 2017 р. (з 1 липня 2017 р.), а також визначити Кабінетом Міністрів України обсягів трансфертів для таких бюджетів шляхом здійснення перерозподілу трансфертів, передбачених районним та міським міст обласного значення бюджетам, за погодженням з Комітетом з питань бюджету /стаття 29 та додаток № 12 до доопрацьованого законопроекту/. Таке положення не узгоджується з Бюджетним кодексом України, оскільки виходячи з вимог пункту 6 частини першої статті 40 (згідно з яким законом про державний бюджет визначаються бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів), частини третьої статті 97 (згідно з якою у державному бюджеті затверджується обсяг міжбюджетних трансфертів окремо для кожного з відповідних місцевих бюджетів, якщо є підстави для надання та отримання відповідних міжбюджетних трансфертів) та частини четвертої статті 67 цього Кодексу відносини між державним бюджетом і бюджетами новостворених об’єднаних територіальних громад шляхом надання їм міжбюджетних трансфертів мають визначатися виключно у законі про державний бюджет, а не за рішеннями Уряду. Поряд з тим, виникає питання щодо доцільності визначення у додатку № 12 до доопрацьованого законопроекту переліку бюджетів об’єднаних територіальних громад, для яких встановлюються відносини з державним бюджетом, оскільки у таких громадах перші вибори депутатів місцевих рад та відповідних сільських, селищних, міських голів лише призначені та існує ймовірність визнання окремих з них такими, що не відбулися.

До законопроекту не надано належних пояснень і обґрунтувань щодо нових положень і показників доопрацьованого законопроекту, які не пов’язані з реалізацією Бюджетних висновків Верховної Ради України.

Необхідно зауважити, що доопрацьований законопроект містить певні неточності та неузгодженості щодо окремих положень і показників, що потребує внесення необхідних техніко-юридичних та редакційних правок.

Зокрема, щодо бюджетних показників по Державній судовій адміністрації України у додатку № 8 /щодо розподілу видатків між судами та іншими органами судової влади у системі ДСАУ/ не відображено збільшення видатків за загальним фондом для Служби судової охорони в обсязі 300.000 тис. грн (у тому числі видатки споживання – на 177.040,2 тис. грн /з них оплата праці – на 40.781 тис. грн, комунальні послуги та енергоносії – на 6.697 тис. грн/ та видатки розвитку - на 122.959,8 тис. грн), яке передбачено у додатку № 3 /щодо розподілу усіх видатків/. Відтак, з метою узгодження таких бюджетних показників потребують коригування показники за загальним фондом державного бюджету у додатку № 8 у підсумковому рядку за кодом 0501020 «Забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними та вищими спеціалізованими судами» та у рядку «Служба судової охорони».

За результатами попереднього розгляду даного питання Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України передбачити розгляд у другому читанні проекту закону про Державний бюджет України на 2017 рік (реєстр. № 5000) після прийняття пов’язаних з ним урядових законопроектів про внесення змін до деяких законодавчих актів України (реєстр. № 5130), про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення та виконання бюджетів (реєстр. № 5131), про внесення змін до Податкового кодексу України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2017 році (реєстр. № 5132).

При цьому, враховуючи стан розгляду і прийняття зазначених урядових законопроектів, Комітет з питань бюджету за участю Міністерства фінансів України підготує передбачений частиною третьою статті 158 Регламенту Верховної Ради України відповідний висновок до доопрацьованого Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет України на 2017 рік (реєстр. № 5000) та додатково подасть його на розгляд Верховної Ради України.