Про розгляд проекту Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік», поданого Кабінетом Міністрів України (реєстр. № 5482)
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 7 грудня 2016 року розглянув проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» (реєстр. № 5482 від 05.12.2016 р.), поданий Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пояснювальною запискою прийняття законопроекту дозволить забезпечити фінансовими ресурсами надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот та дасть змогу оперативно вирішити питання забезпечення фінансування державного бюджету за рахунок державних запозичень в умовах девальвації національної валюти, що впливає на розмір державного боргу.
Загалом законопроектом пропонується внести зміни до статті 5 Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» (далі – Закон) та додатків № 3 і № 7 до Закону, внаслідок чого передбачається перерозподілити видатки державного бюджету (разом та за загальним фондом) на 2.451.619,4 тис. грн.
Насамперед, законопроектом пропонується збільшити на 2451,6 млн грн (або на 6%) субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот (далі – субвенція на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату житлово-комунальних послуг) з розподілом між місцевими бюджетами.
Для збалансування бюджетних показників внаслідок збільшення вказаних видатків у законопроекті передбачається зменшити видатки для Пенсійного фонду за бюджетною програмою «Фінансове забезпечення виплати пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за пенсійними програмами, та дефіциту коштів Пенсійного фонду» (код 2506080) на таку ж суму (2451,6 млн грн).
Крім того, у законопроекті пропонується доповнити статтю 5 Закону положенням, згідно з яким у разі відхилення офіційного курсу гривні до долара США на 31.12.2016 р. від курсу, що застосовувався під час складання державного бюджету, допускається відхилення від граничного обсягу державного боргу і гарантованого державою боргу на такий офіційний курс.
Щодо законопроекту належить зауважити таке.
1. Напередодні подання законопроекту розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 09.11.2016 р. № 823-р та від 30.11.2016 р. № 896-р здійснено перерозподіли обсягів субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту у 2016 році, згідно з якими навпаки зменшено субвенцію на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату житлово-комунальних послуг на відповідно 359,09 млн грн та 2451,6 млн грн (разом – на 2810,7 млн грн) із збільшенням інших соціальних субвенцій.
У пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що за підсумками року очікується збільшення зареєстрованих зобов’язань по субвенції на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату житлово-комунальних послуг. Однак, до законопроекту не надано розрахунків щодо обсягів збільшення цієї субвенції, хоча частиною третьою статті 91 Регламенту Верховної Ради України вимагається подання до законопроекту фінансово-економічного обґрунтування (включаючи детальні розрахунки), про що також зазначає Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ).
У Висновку Рахункової палати про стан виконання закону про Державний бюджет України на 2016 рік за дев’ять місяців відмічено, що унаслідок підвищення тарифів на житлово-комунальні послуги та збільшення кількості домогосподарств, які через низьку платоспроможність отримали субсидії, значно зросли видатки державного бюджету за субвенціями місцевим бюджетам на надання пільг і житлових субсидій окремим категоріям громадян. При цьому, зауважено, що порядок надання субсидій не стимулює до економії енергоресурсів, що створює ризики додаткових витрат державного бюджету. Так, порядок надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.1995 р. № 848 (зі змінами), згідно з яким субсидії призначаються з урахуванням запроваджених соціальних норм житла і соціальних нормативів користування житлово-комунальними послугами, норм забезпечення населення скрапленим газом, твердим та рідким пічним побутовим паливом, не стимулює одержувачів до економії енергоресурсів і призводить до нарощування їх споживання. Зокрема, за інформацією НАК «Нафтогаз України», середній обсяг використаного природного газу впродовж опалювального сезону (з 01.10.2015 до 30.04.2016) в домогосподарствах, які отримували субсидії, більший, ніж у несубсидіантів, на 30,2% – у багатоквартирних будинках і на 72,8% – в індивідуальних будинках.
Згідно із оперативними даними Казначейства України за 11 місяців 2016 р. з державного бюджету перераховано вказану субвенцію у сумі 35232 млн грн, що становить 99,6% плану на звітний період та 87,5% бюджетних призначень.
2. З приводу запропонованого зменшення видатків для Пенсійного фонду у пояснювальній записці до законопроекту не приведено інформації щодо наявності економії за відповідною бюджетною програмою та наслідків зменшення відповідних видатків, про що також зазначає ГНЕУ, звертаючи увагу на відсутність інформації щодо змісту зауважень Мінсоцполітики, які не враховані у законопроекті. При цьому, Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 09.11.2016 р. № 816-р «Про перерозподіл деяких видатків державного бюджету, передбачених Міністерству соціальної політики на 2016 рік» вже зменшено видатки за бюджетною програмою «Фінансове забезпечення виплати пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за пенсійними програмами, та дефіциту коштів Пенсійного фонду» (код 2506080) на суму майже 366,5 млн грн. За звітними даними Казначейства України за 10 місяців п.р проведено видатки за такою програмою у сумі 111.193,4 млн грн, що становить 94% плану на звітний період і 76,4% бюджетних призначень (145.465,5 млн грн).
3. Статтею 5 Закону визначено на 31 грудня 2016 року граничний обсяг державного боргу в сумі 1.501.479.663,5 тис. грн та граничний обсяг гарантованого державою боргу в сумі 444.779.296 тис. грн.
У пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що в структурі державного боргу значну частину складають зобов’язання, номіновані в іноземній валюті, – близько 70%. Девальвація національної валюти у 2016 році з 24 грн до теперішнього рівня близько 26 грн за дол. США, а також її постійні коливання унеможливлюють дотримання граничного обсягу державного боргу на встановленому бюджетом рівні, що розрахований виходячи з прогнозного курсу 24,4 грн за дол. США.
Разом з тим, належить зауважити, що такий розрахунковий прогнозний валютний курс документально не зафіксований, а відтак запропоноване законопроектом доповнення статті 5 Закону має правову невизначеність, що матиме наслідком неоднозначне тлумачення відповідного положення та створює ризики неоднакового його застосування (оскільки до завершення поточного року залишилося менше місяця, було б доцільним у статті 5 Закону безпосередньо уточнити граничні обсяги державного боргу і гарантованого державою боргу). З цього приводу ГНЕУ зауважує, що незрозуміло, який порядок корегування показників граничного обсягу державного боргу та граничного обсягу гарантованого державою боргу, а також чому не корегуються параметри таких граничних обсягів.
Враховуючи наведене, необхідно доручити Уряду до річного звіту про виконання Закону включити інформацію про відхилення державного боргу і гарантованого державою боргу на 31.12.2016 р. від їх граничних обсягів, включаючи детальні розрахунки та пояснення щодо впливу офіційного курсу гривні до долара США на таке відхилення.
За звітними даними Міністерства фінансів України загальна сума державного та гарантованого державою боргу на 31 жовтня п.р. становить 1742,6 млрд грн та збільшилась з початку року у гривневому еквіваленті на 170,4 млрд грн. Обсяг державного боргу збільшився з початку року на 142,3 млрд грн або на 10,7% і становив 1476,6 млрд грн. Гарантований державою борг порівняно з початком року збільшився на 28,1 млрд грн або на 11,8% і становив 266 млрд грн.
Державні запозичення за 10 місяців п.р. були здійснені в обсязі 175,1 млрд грн (80,3% затвердженого річного обсягу /218 млрд грн/), з яких 116,6 млрд грн – внутрішні запозичення, 58,6 млрд грн – зовнішні запозичення.
З цього приводу слід зазначити, що згідно з вимогами частини першої статті 16 Бюджетного кодексу України державні запозичення здійснюються в межах, визначених законом про державний бюджет, з дотриманням граничного обсягу державного боргу на кінець бюджетного періоду. Таким чином, керуючись цією нормою, у разі досягнення граничного обсягу державного боргу через девальвацію національної валюти Мінфін до завершення цього року вже не матиме можливості здійснювати державні запозичення для фінансування державного бюджету.
У Висновку Рахункової палати про стан виконання закону про Державний бюджет України на 2016 рік за дев’ять місяців відмічено, що внаслідок девальвації гривні до іноземних валют і перевищення державних запозичень над витратами на погашення державного боргу й отримання гарантованих державою кредитів продовжилося збільшення боргових і гарантованих державою зобов’язань. За оцінкою Рахункової палати, зростання загального обсягу державного та гарантованого державою боргу спричинили:
– девальвація гривні до іноземних валют, в яких номіновано борг, –
на 103,6 млрд грн;
– перевищення надходжень від запозичень і кредитів під державні гарантії над погашенням державного та гарантованого державою боргу – на 102,4 млрд грн, зокрема, унаслідок отримання Національним банком третього траншу кредиту МВФ в сумі 26,2 млрд грн, випуску облігацій зовнішньої державної позики, забезпечених гарантією США, – 25,9 млрд грн, випуску облігацій внутрішньої державної позики для збільшення статутного капіталу державних банків – 14,3 млрд грн, випуску облігацій зовнішньої державної позики для завершення реструктуризації державного та гарантованого державою боргу з переведенням останнього на державу – 5,8 млрд грн.
За оцінкою Рахункової палати, основний показник боргової безпеки – співвідношення загального обсягу державного та гарантованого державою боргу до ВВП вже третій рік поспіль перевищує граничну величину, встановлену в частині другій статті 18 Бюджетного кодексу України. При цьому Кабінет Міністрів України не виконав вимог цього Кодексу щодо розроблення плану заходів з приведення загального обсягу державного боргу та гарантованого державою боргу до граничної величини – не більше 60% і затвердження стратегії управління державним боргом, що за подальшого здійснення високоризикованих державних зовнішніх запозичень посилює боргові ризики.
4. У додатку № 1 до законопроекту (щодо змін до додатка № 3 до Закону) у підсумковому рядку «ВСЬОГО» не враховані зміни щодо видатків державного бюджету, внесені Законом України від 17.11.2016 р. №1760-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» щодо підтримки космічної галузі України», яким за загальним фондом державного бюджету збільшено видатки розвитку для Державного космічного агентства на 400 млн грн, які передбачені за новою бюджетною програмою «Фінансова підтримка державного підприємства «Виробниче об'єднання Південний машинобудівний завод імені О. М. Макарова» на погашення заборгованості за спожиту електричну енергію» (код 6381040), та на вказану суму збільшено планові показники доходів від податку на прибуток підприємств. У зв’язку з цим, а також зважаючи, що законопроектом не змінюються підсумкові показників видатків державного бюджету на 2016 рік (передбачається лише перерозподіл видатків споживання за загальним фондом між Мінфіном та Мінсоцполітики), необхідно у додатку № 1 до законопроекту виключити підсумковий рядок «ВСЬОГО:».
Поряд з тим, найближчим часом Верховною Радою України можливий розгляд інших законопроектів щодо внесення змін до Закону, якими також передбачаються зміни бюджетних показників. Відтак, у разі прийняття таких законопроектів до розгляду законопроекту за реєстр. № 5482 потребуватимуть уточнення бюджетні показники у додатках до законопроекту з метою забезпечення узгодженості правових норм та збалансованості державного бюджету.
5. У додатку № 2 до законопроекту (щодо змін до додатка № 7 до Закону) допущено помилки у кодах обласних бюджетів, що необхідно виправити, а саме третю цифру у кодах обласних бюджетів «0» замінити цифрою «1» для приведення у відповідність до відповідних кодів у додатках № 6 і № 7 до Закону (щодо міжбюджетних трансфертів).
Загалом ГНЕУ у своєму висновку надає зауваження до положень законопроекту, при цьому, відмічає про відсутність інформації щодо оцінки ймовірних ризиків боргової безпеки у разі прийняття внесеної пропозиції.
Оскільки розробником законопроекту за реєстр. № 5482 в Уряді є Міністерство фінансів України, відповідно до частини третьої статті 52 Бюджетного кодексу України для розгляду такого законопроекту у Верховній Раді України не вимагається експертний висновок Мінфіну.
На час розгляду законопроекту у Комітеті з питань бюджету висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.
За підсумками розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» (реєстр. № 5482 від 05.12.2016 р.), внесений Кабінетом Міністрів України, за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу та в цілому як закон з урахуванням таких пропозицій:
абзац другий підпункту 1 пункту 1 законопроекту доповнити реченням такого змісту: «Відповідно Кабінету Міністрів України до річного звіту про виконання цього Закону включити інформацію про відхилення державного боргу і гарантованого державою боргу на 31 грудня 2016 року від їх граничних обсягів, включаючи детальні розрахунки та пояснення щодо впливу офіційного курсу гривні до долара США на таке відхилення»;
у додатку № 1 до законопроекту підсумковий рядок «ВСЬОГО:» виключити;
у додатку № 2 до законопроекту третю цифру у кодах обласних бюджетів «0» замінити цифрою «1»;
уточнити бюджетні показники законопроекту у разі прийняття до його розгляду інших законопроектів щодо внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік».
Відповідно Комітету з питань бюджету разом з Міністерством фінансів України та Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України у разі прийняття законопроекту за реєстр. № 5482 при оформленні відповідного закону належить внести необхідні редакційні та техніко-юридичні правки, включаючи ті, що пов’язані із зазначеним рішенням Комітету.