Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 21 вересня 2016 року розглянув проект закону про внесення зміни до Бюджетного кодексу України щодо розвідувальних органів України (реєстр. № 4912 від 07.07.2016), поданий народним депутатом України Фріз І.В.
Законопроектом пропонується внести зміни до пункту 1 частини другої статті 22 Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) та визначити розвідувальні органи України, в особі їх керівників, головними розпорядниками коштів державного бюджету.
Довідково: згідно із пунктом 1 частини першої статті 22 Кодексу головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно за бюджетними призначеннями, визначеними законом про Державний бюджет України, - установи, уповноважені забезпечувати діяльність Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України в особі їх керівників; міністерства, Національне антикорупційне бюро України, Конституційний Суд України, Верховний Суд України, вищі спеціалізовані суди та інші органи, безпосередньо визначені Конституцією України, в особі їх керівників, а також Національна академія наук України, Національна академія аграрних наук України, Національна академія медичних наук України, Національна академія педагогічних наук України, Національна академія правових наук України, Національна академія мистецтв України, інші установи, уповноважені законом або Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у відповідній сфері, в особі їх керівників.
Як зазначено у пояснювальній записці до законопроекту, необхідність його прийняття обумовлена необхідністю врегулювання питання розмежування повноважень посадових осіб у сфері координації, керівництва та контролю за діяльністю розвідувального органу Адміністрації Держприкордонслужби України, а також питання імперативного закріплення статусу розвідувальних органів України, як головних розпорядників бюджетних коштів.
Варто зауважити, що статтею 1 Закону України «Про розвідувальні органи України» визначено розвідувальні органи України, як спеціально уповноважені законом органи на здійснення розвідувальної діяльності, що можуть функціонувати як самостійний державний орган, так і у складі центрального органу виконавчої влади.
Відповідно до статті 6 Закону України «Про розвідувальні органи України» розвідувальні органи України здійснюють розвідувальну діяльність у таких сферах:
- Служба зовнішньої розвідки України - у політичній, економічній, військово-технічній, науково-технічній, інформаційній та екологічній;
- розвідувальний орган Міністерства оборони України - у воєнній, воєнно-політичній, воєнно-технічній, воєнно-економічній, інформаційній та екологічній;
- розвідувальний орган спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах охорони державного кордону - у сферах прикордонної та імміграційної політики, а також в інших сферах, що стосуються питань захисту державного кордону України та її суверенних прав у виключній (морській) економічній зоні.
Відповідно до статті 7 Закону України «Про розвідувальні органи України» керівники центральних органів виконавчої влади, до складу яких входять розвідувальні органи, здійснюють керівництво ними в межах повноважень, визначених законами і положеннями про відповідні розвідувальні органи.
Слід зазначити, що відповідно до статті 15 Закону України «Про розвідувальні органи України» фінансування та матеріально-технічне забезпечення розвідувальних органів України здійснюються за рахунок коштів, передбачених окремим рядком у Державному бюджеті України для кожного розвідувального органу, та інших джерел, передбачених законом. Розрахунково-касове обслуговування розвідувальних органів України здійснюється органами Державного казначейства України.
Розпорядником бюджетних коштів, у тому числі валютних, на утримання і забезпечення діяльності розвідувального органу України є керівник цього органу.
Відповідно до Закону України «Про Державну прикордонну службу України» розвідувальний орган Держприкордонслужби входить до структури Державної прикордонної служби України. Згідно із Положенням про Адміністрацію Державної прикордонної служби України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 р. № 533 (зі змінами), Адміністрація Держприкордонслужби здійснює свої повноваження, зокрема, через розвідувальний орган Держприкордонслужби, а Голова Держприкордонслужби здійснює керівництво цим органом.
Водночас, згідно із постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 442 (зі змінами) діяльність Адміністрації Державної прикордонної служби України спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України.
Виходячи із вимог чинного законодавства, Законом України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» головними розпорядниками коштів державного бюджету, що здійснюють розвідувальну діяльність, визначено Службу зовнішньої розвідки (обсяг бюджетних призначень – 952,6 млн грн, в т.ч. за загальним фондом – 852,5 млн грн) і Головне управління розвідки Міністерства оборони України (обсяг бюджетних призначень – 1 003,13 млн грн, в т.ч. за загальним фондом – 1 003,06 млн грн).
Заходи з розвідувальної діяльності у сферах прикордонної та імміграційної політики та діяльності розвідувального органу спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах охорони державного кордону (далі - розвідувальний орган Держприкордонслужби) здійснюються у межах та за рахунок коштів бюджетної програми 1002110 «Розвідувальна діяльність у сфері захисту державного кордону» (обсяг бюджетних призначень – 62,8 млн грн, загальний фонд), відповідальним виконавцем якої є Адміністрація Державної прикордонної служби України в структурі Міністерства внутрішніх справ України, як головного розпорядника коштів державного бюджету.
В свою чергу, Міністерство фінансів України у своєму висновку до даного законопроекту зазначило про усталену практику планування і виконання Державного бюджету України, де центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Уряду, визначаються у законі про державний бюджет розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня в системі головного розпорядника коштів – відповідного міністерства.
За висновком Міністерства фінансів України визначення розвідувального органу Держприкордонслужби головним розпорядником коштів може потребувати додаткових видатків на його утримання, зокрема у зв’язку з необхідністю утворення самостійних підрозділів з матеріально-технічного забезпечення.
Проте, до законопроекту не подано фінансово-економічного обґрунтування (у тому числі відповідних розрахунків) та пропозицій про зміни до законодавчих актів України щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень до бюджету для досягнення його збалансованості, як це визначено частиною першою статті 27 Кодексу та частиною третьою статті 91 Регламенту Верховної Ради України, про що також зазначено у висновку Міністерства фінансів України до цього законопроекту.
Законопроектом передбачено набрання чинності відповідного закону з дня, наступного за днем його опублікування. Проте, відповідно до положень статті 22 Бюджетного кодексу України у разі визначення розвідувального органу Держприкордонслужби головним розпорядником коштів державного бюджету необхідно буде внести відповідні зміни до закону про Державний бюджет України на 2016 рік, оскільки, відповідно до частини третьої цієї статті Кодексу головні розпорядники коштів державного бюджету визначаються відповідно до пункту 1 частини другої цієї статті Кодексу та затверджуються законом про державний бюджет шляхом встановлення їм бюджетних призначень.
Законопроект за реєстр. № 4912 є системно пов’язаним із іншим законопроектом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розвідувальних органів» (реєстр. № 4911 від 07.07.2016), поданим народним депутатом України Фріз І.В., яким, відповідно до пояснювальної записки, зокрема, розмежовуються повноваження посадових осіб у сфері координації, керівництва та контролю за діяльністю розвідувального органу Адміністрації Держприкордонслужби України, а також визначається статус розвідувальних органів України. Тому законопроект за реєстр. № 4912 необхідно розглядати і приймати лише у разі прийняття в цілому законопроекту за реєстр. № 4911. Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України у своєму висновку також звертає увагу на зазначене та вважає, що рішення щодо законопроекту № 4912 має прийматися за результатами розгляду законопроекту № 4911.
У законопроекті за реєстр. № 4911 шляхом внесення змін до законів України "Про розвідувальні органи України" і «Про центральні органи виконавчої влади» пропонується визначити розвідувальні органи в особі їх керівників головними розпорядниками коштів державного бюджету.
Поряд з цим, змінами до статті 15 Закону України «Про розвідувальні органи України» пропонується віднести видатки на розвідувальну діяльність до захищених видатків бюджету.
Щодо таких пропозицій варто зазначити наступне.
Відповідно до статті 1 Кодексу відносини, які виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу регулюються виключно Кодексом. А у частині другій статті 55 Кодексу наведений вичерпний перелік захищених видатків, який вже включає видатки на здійснення розвідувальної діяльності.
Також слід врахувати, що згідно із частиною другою статті 4 Кодексу бюджетна система України і Державний бюджет України встановлюються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України, а якщо іншим нормативно-правовим актом бюджетні відносини визначаються інакше, ніж у цьому Кодексі, застосовуються відповідні норми цього Кодексу.
Зважаючи на вимоги Кодексу, питання щодо визначення головними розпорядниками бюджетних коштів та захищеними видатків бюджету є предметом регулювання виключно Бюджетного кодексу України.
Крім того, законопроектом змінами до частини першої статті 18 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» пропонується розвідувальні органи України, що функціонують як складові частини центральних органів виконавчої влади, залишити у складі відповідних органів, але вивести їх з-під управління Кабінету Міністрів України та міністра, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, у складі якого функціонує розвідувальний орган України.
Водночас, запропоновано у законопроекті нову частину п’яту статті 19 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», згідно з якою, керівники центральних органів виконавчої влади, у складі яких функціонують розвідувальні органи, здійснюють керівництво ними в межах повноважень, визначених Законом України «Про розвідувальні органи України» і положеннями про відповідні розвідувальні органи, затвердженими Президентом України.
Щодо зазначених пропозицій, Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі - ГНЕУ) у експертному висновку до законопроекту за реєстр. № 4911 зауважило про дещо абсурдну ситуацію, коли Кабінет Міністрів України та відповідний міністр не будуть спрямовувати та координувати діяльність розвідувальних органів України, що функціонують у складі центральних органів виконавчої влади і, отже, є їх частиною, але одночасно будуть спрямовувати та координувати діяльність того органу, до складу якого входить розвідувальний орган.
Тому, ГНЕУ зазначило, що уточнення правового регулювання статусу розвідувальних органів має йти не шляхом їх виведення з-під управління Уряду (що є і нелогічним, і не зовсім реалістичним для тих розвідувальних органів, які є складовими частинами певних центральних органів виконавчої влади), а шляхом встановлення особливостей керівництва ними та гарантій, які б унеможливлювали втручання Уряду або уповноваженого міністра у специфічні питання розвідувальної діяльності відповідного органу.
Разом з тим, слід зазначити, що законопроект за реєстр. № 4911 не містить змін до Закону України "Про Державну прикордонну службу України", відповідно до положень якого розвідувальний орган Держприкордонслужби входить до структури Державної прикордонної служби України, а Голова Держприкордонслужби здійснює керівництво цим розвідувальним органом.
Таким чином, питання, порушене у законопроекті № 4912 щодо надання статусу головного розпорядника коштів державного бюджету розвідувальним органам, може бути вирішене і на підставі чинної редакції статті 22 Кодексу без внесення додаткових змін (з огляду на положення щодо визначення головними розпорядниками бюджетних коштів інших установ, уповноважених законом на реалізацію державної політики у відповідній сфері) за умови чіткого законодавчого закріплення статусу розвідувального органу, і насамперед, розвідувального органу Адміністрації Держприкордонслужби України, та розмежування між органами державної влади повноважень щодо координації, керівництва та контролю за діяльністю розвідувальних органів (таке питання має на меті врегулювати законопроект за реєстр. № 4911).
Так, у державному бюджеті на 2016 рік Служба зовнішньої розвідки та Головне управління розвідки Міністерства оборони України визначені головними розпорядниками коштів державного бюджету і їм затверджено бюджетні призначення, хоча їх власні назви не передбачені у пункті 1 частини другої статті 22 Кодексу.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України у своєму висновку до законопроекту за реєстр. № 4912 зазначає, що рішення щодо законопроекту № 4912 має прийматися за результатами розгляду законопроекту № 4911, та зауважує, що рішення щодо внесеного законопроекту має прийматися з урахуванням відповідного висновку Уряду, оскільки згідно з вимогами статті 116 Конституції України та статті 42 Кодексу Кабінет Міністрів України забезпечує виконання затвердженого Державного бюджету України.
Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку до законопроекту за реєстр. № 4912 зазначає, що реалізація положень законопроекту може потребувати додаткових видатків державного бюджету у зв’язку з визначенням розвідувального органу Держприкордонслужби головним розпорядником бюджетних коштів, зокрема, з необхідністю утворення самостійних підрозділів з матеріально-технічного забезпечення. Також зазначено про не узгодженість положень законопроекту із статтею 27 Кодексу у частині подання фінансово-економічного обґрунтування. Загалом за результатами розгляду Міністерством фінансів України зазначений законопроект не підтримується.
Комітет з питань національної безпеки і оборони пропонує законопроект за реєстр. № 4912 прийняти за основу та в цілому як Закон.
На час розгляду законопроекту Комітетом з питань бюджету висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно - правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.
За наслідками розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив рішення рекомендувати Верховній Раді України проект Закону про внесення зміни до Бюджетного кодексу України щодо розвідувальних органів України (реєстр. № 4912 від 07.07.2016), поданий народним депутатом України Фріз І.В., за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу, доручивши Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доопрацювати зазначений законопроект з урахуванням зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні після прийняття в цілому проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розвідувальних органів» (реєстр. № 4911 від 07.07.2016), поданий народним депутатом України Фріз І.В.