Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ в межах відведеного обмеженого часу на своєму засіданні 30 березня 2020 року розглянув проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», поданий Кабінетом Міністрів України (реєстр. № 3279 від 29.03.2020 р.).
Згідно з пояснювальною запискою законопроект про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» за реєстр. № 3279 /далі – законопроект/ розроблено Міністерством фінансів України /далі – Мінфін/ з метою передбачення фінансових ресурсів у державному бюджеті на 2020 рік для вжиття ефективних заходів з нейтралізації негативних наслідків поширення гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та підтримки економічної активності в країні.
Загалом законопроектом пропонується внести зміни до статей 1, 5, 6, 10, 11, 13, 14 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» /далі – Закон/, виключити статтю 26 і пункти 8, 9 і 11 Прикінцевих положень Закону, доповнити Закон новими статтями 27-32 і новими пунктами 3-1 і 13 розділу «Прикінцеві положення» та внести зміни до додатків №№ 1, 2, 3, 4, 6 і 8 до Закону, внаслідок чого передбачається змінити загальні показники державного бюджету:
зменшити доходи на 122,9 млрд грн (або на 11,2%), у т.ч. за загальним фондом – на 121,78 млрд грн, за спеціальним фондом – на 1,17 млрд грн;
збільшити видатки на 79,2 млрд грн (або на 6,7%), у т.ч. за загальним фондом збільшити на 80,4 млрд грн, за спеціальним фондом зменшити на 1,2 млрд грн;
збільшити повернення кредитів на 11,5 млн грн (за спеціальним фондом);
зменшити надання кредитів на 20,1 млн грн, у т.ч. за загальним фондом зменшити на 34,7 млн грн, за спеціальним фондом збільшити на 14,6 млн грн;
збільшити фінансування на 202,1 млрд грн, або в 2,1 раза (за загальним фондом) та відповідно на цю суму збільшити граничний обсяг дефіциту державного бюджету, який становитиме 298,4 млрд грн, а також суттєво змінити боргові параметри: збільшити державні запозичення (за загальним фондом) на 277,5 млрд грн, погашення державного боргу на 63,9 млрд грн, граничний обсяг державного боргу на 31.12.2020 р. на 326,7 млрд грн (або на 15,9%), водночас скасувати визначення граничного обсягу гарантованого державою боргу на 31.12.2020 р. (згідно з чинною нормою – 318,4 млрд грн) та граничного обсягу надання державних гарантій у 2020 р. (згідно з чинною нормою – 29,3 млрд грн).
Ключовою новацією законопроекту є створення у складі державного бюджету фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та їх наслідками /далі – Фонд боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19/, кошти якого мають використовуватися на заходи, спрямовані на запобігання виникненню та поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій а також на інші пов’язані заходи, запропоновані у новій статті 27 Закону. Відповідні видатки загального фонду передбачаються за кодом 3511380 у сумі 97,06 млрд грн.
Поряд з тим, законопроектом пропонується збільшити видатки загального фонду державного бюджету на: трансферт Пенсійному фонду (на 19,7 млрд грн); обслуговування державного боргу (на 3,3 млрд грн); резервний фонд (на 3 млрд грн); реструктуризацію вугільної галузі (на 1,6 млрд грн).
Водночас, законопроектом передбачається переглянути видатки загального фонду в частині їх скорочення щодо багатьох бюджетних програм залежно від їх актуальності, першочерговості та пріоритетності, що вказано у пояснювальній записці до законопроекту.
Основними передумовами (підставами) розробки законопроекту стали:
1) нещодавно прийняті рішення Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України, спрямовані на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19) та реалізація яких потребує належного бюджетного забезпечення або матиме фінансові наслідки для економіки і бюджету. Зокрема, йдеться про:
– Закон України від 17.03.2020 р. № 530-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)»;
– Закон України від 17.03.2020 р. № 533-IX «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законів України щодо підтримки платників податків на період здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)»;
– Рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13.03.2020 р. «Про невідкладні заходи щодо забезпечення національної безпеки в умовах спалаху гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» (введене в дію Указом Президента України від 13.03.2020 р. № 87);
– Постанова Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 р. № 211 «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» (із змінами), якою установлено з 12 березня до 24 квітня 2020 р. на усій території України карантин;
– Розпорядження Кабінету Міністрів України від 25.03.2020 р. № 338-р «Про переведення єдиної державної системи цивільного захисту у режим надзвичайної ситуації», яким установлено на всій території України режим надзвичайної ситуації до 24 квітня 2020 р.;
2) поточний стан виконання державного бюджету, який характеризується значним недоотриманням надходжень загального фонду за підсумками січня-лютого п.р. Зокрема, до загального фонду за цей період надійшло доходів в обсязі 104,8 млрд грн, що на 18 млрд грн, або на 14,7%, менше плану на цей період згідно з розписом доходів державного бюджету на 2020 рік. Такі доходи збільшилися порівняно з відповідним періодом минулого року на 3,9% при плановому річному зростанні на 10,8% /план на 2020 р. до факту за 2019 р./. Невиконання плану за цей період порівняно з розписом відбулося, зокрема, щодо: ПДВ з ввезених на територію України товарів (-13,8 млрд грн); рентної плати за користування надрами для видобування природного газу (-3,5 млрд грн); акцизного податку з вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції) (-2,4 млрд грн); податку та збору на доходи фізичних осіб (-0,9 млрд грн). Крім того, за цей період не виконано план залучення державних запозичень до загального фонду на 18,5 млрд грн, або на 22,1%. Загалом надходження загального фонду за 2 місяці п.р. недоотримані у сумі 36,5 млрд грн., або на 17,6%. При цьому у звіті про фінансування державного бюджету за січень-лютий 2020 року за загальним фондом відображено показник «Інші розрахунки» (код 602304) у сумі 6,5 млрд грн, що засвідчує недостатність ресурсу загального фонду в такому обсязі. Відтак, у разі продовження або погіршення такої ситуації в умовах спаду економіки та тривалості карантину ймовірним було б настання за результатами квартального звіту підстав для скорочення видатків і кредитування загального фонду державного бюджету відповідно до частини другої статті 54 Кодексу.
ІІ. Оскільки розробником законопроекту за реєстр. № 3279 в Уряді є Мінфін, відповідно до частини третьої статті 52 Кодексу для розгляду такого законопроекту у Верховній Раді України не вимагається експертний висновок Мінфіну. Разом з тим, якщо такий проект закону передбачає зміну граничного обсягу дефіциту державного бюджету, граничного обсягу державного боргу і гарантованого державою боргу та граничного обсягу надання державних гарантій, тоді він може розглядатися Верховною Радою України лише у разі наявності рішення Комітету щодо підтримки такого проекту закону.
На час розгляду законопроекту до Комітету не надійшли висновок Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України, а також висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України з Європейським Союзом (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції).
У Комітеті в межах відведеного обмеженого часу щодо положень законопроекту звернуто увагу на таке.
1. Передбачене законопроектом суттєве збільшення боргових параметрів (насамперед, державного боргу, державних запозичень, дефіциту державного бюджету) та виключення обмежень щодо обсягів надання державних гарантій і гарантованого державою боргу містить ризики фінансової стійкості і боргової безпеки та призведе до значного додаткового боргового навантаження на державний бюджет. Поряд з тим, зазначене не відповідає вимогам Кодексу, зокрема, щодо:
визначення граничного обсягу дефіциту державного бюджету не вище 3% ВВП /абзаци другий і третій частини першої статті 14/;
визначення граничного обсягу гарантованого державою боргу та граничного обсягу надання державних гарантій /абзац перший частини першої статті 17, абзац перший частини першої статті 18 та пункт 2 частини першої статті 40/;
визначення граничного обсягу надання державних гарантій не вище 3% планових доходів загального фонду державного бюджету /абзац другий частини першої статті 18/;
дотримання граничної величини (60% ВВП) загального обсягу державного боргу і гарантованого державою боргу /частина друга статті 18/.
У зв’язку з цим, у законопроекті запропоновано доповнити розділ «Прикінцеві положення» Закону новим пунктом 3-1, в якому передбачено зупинити дію окремих норм Кодексу, серед яких вище перелічені вимоги щодо боргу.
Крім того, у матеріалах до законопроекту не наведено розрахунків щодо зміни боргових параметрів, бачення їх впливу на показники бюджету та загалом на фінансово-економічну ситуацію і розвиток економіки у середньостроковій перспективі. Навпаки у законопроекті пропонується на 2020 рік зупинити дію норм Кодексу щодо розробки Стратегії управління державним боргом, складання Бюджетної декларації та прогнозів місцевих бюджетів.
2. У пояснювальній записці до законопроекту вказано інформацію та пояснення щодо окремих напрямів збільшення/зменшення показників державного бюджету у запропонованих обсягах, проте не надано розрахунків щодо змін бюджетних показників та обґрунтувань, хоча частиною третьою статті 91 Регламенту Верховної Ради України вимагається подання до законопроекту фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки).
Поряд з тим, розробці законопроекту мало б передувати прийняття комплексного законопроекту щодо економічного та соціального захисту населення на період дії карантину (згідно з пунктом 5 розділу ІІ Закону України від 17.03.2020 р. № 530-IX такий законопроект доручено Кабінету Міністрів України у дводенний строк з дня набрання чинності цим Законом розробити та внести на розгляд Верховної Ради України).
Крім того, за звичайної ситуації з огляду на великий обсяг запропонованих змін показників державного бюджету спочатку доцільно було б уточнити прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку на 2020 рік (зважаючи на значні їх відмінності від фактичних показників), на основі яких потім здійснити розрахунки уточнених бюджетних показників.
3. Запропоноване законопроектом створення Фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19 надає Уряду маневреність та оперативність у прийнятті рішень щодо розподілу і використання коштів зазначеного фонду, водночас по суті унормовує «ручне» управління такими коштами та може призвести до прийняття неефективних управлінських рішень за відсутності встановлених критеріїв розподілу таких коштів.
При цьому законопроектом пропонується встановити, що рішення про виділення коштів з Фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19 приймаються Кабінетом Міністрів України за погодженням з Комітетом, при цьому Кабінет Міністрів України може приймати рішення за погодженням з Комітетом щодо скорочення видатків і кредитування з державного бюджету та їх спрямування до зазначеного Фонду /нова стаття 27 Закону/, а також надати право Мінфіну здійснювати за рішенням Кабінету Міністрів України, погодженим з Комітетом, понадпланові державні запозичення на збільшення бюджетних призначень зазначеного Фонду /нова стаття 28 Закону/.
Разом з тим, відповідні питання мали б регулюватися безпосередньо законом про державний бюджет, як це встановлено частиною другою статті 95 Конституції України (згідно з якою виключно законом про державний бюджет визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків) та нормами Кодексу (зокрема, частиною другою статті 23 і пунктом 5 частини першої статті 40 щодо встановлення бюджетних призначень законом про державний бюджет, частиною першою статті 16 щодо здійснення державних запозичень в межах, визначених законом про державний бюджет).
4. Законопроектом пропонується встановити положення /нова стаття 31 Закону/, згідно з яким з 1 квітня по 31 грудня 2020 року, як виняток з положень пункту 16-1 частини другої статті 29 та пункту 4-1 частини першої статті 69-1 Кодексу, екологічний податок, що сплачується на території Донецької та Луганської областей зараховується у пропорції: до загального фонду державного бюджету – 20%; до спеціального фонду місцевих бюджетів Донецької та Луганської областей – 80%, з них до обласних бюджетів – 55% (згідно з чинною нормою – відповідно 45%, 55% і 30%). По-перше, реалізація такого положення призведе до втрат доходів загального фонду державного бюджету. По-друге, таке положення вбачається недостатньо обґрунтованим саме в контексті предмету регулювання законопроекту, що пов’язано з установленням карантину та режиму надзвичайної ситуації по всій території України. По-третє, таке положення не узгоджується з окремими принципами бюджетної системи України (визначеними статтею 7 Кодексу), а саме єдності /щодо єдиної правової бази та єдиного регулювання бюджетних відносин/, справедливості і неупередженості /щодо справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами/.
5. Законопроектом у новій статті 32 Закону передбачається за рішенням Кабінету Міністрів можливість здійснення понадпланових випусків державних облігацій (з відповідним коригуванням граничного обсягу державного боргу) та подальшим їх спрямуванням на придбання в обмін на ці облігації відповідно акцій суб’єктів господарювання – резидентів України з метою їх фінансового оздоровлення. Зазначене положення не узгоджуються з вимогами Кодексу, зокрема: частиною першою статті 16 (щодо здійснення державних запозичень в межах, визначених законом про державний бюджет), частиною першою статті 18 і пунктом 2 частини першої статті 40 (щодо визначення граничного обсягу державного боргу законом про державний бюджет).
6. Законопроектом пропонується зупинити дію окремих норм законодавчих актів України або змінити правове регулювання відносин, ніж передбачено відповідними нормами /зокрема, йдеться про нові статті 29, 31, нові пункти 3-1 і 13 розділу «Прикінцеві положення Закону/. Разом з тим, згідно з частиною другою статті 160 Регламенту Верховної Ради України внесення змін до закону про державний бюджет, які безпосередньо передбачають внесення змін до інших законодавчих актів України, не допускається.
Щодо деяких положень і показників законопроекту можуть бути висловлені інші зауваження, викладення яких є неможливим у зв’язку з обмеженістю часу, відведеного для аналізу законопроекту.
До окремих положень законопроекту потрібно внести техніко-юридичні і редакційні правки для приведення до вимог нормопроектувальної техніки, узгодження з іншими положеннями законопроекту, нормами Кодексу (включаючи бюджетну методологію).
7. Найближчим часом Верховна Рада України може розглянути інші законопроекти щодо внесення змін до Закону. Відтак, у разі прийняття таких законопроектів до розгляду законопроекту за реєстр. № 3279 може потребувати уточнення нумерація передбачених законопроектом нових положень Закону з метою забезпечення узгодженості правових норм.
8. На розгляді у Верховній Раді України знаходяться законопроекти щодо змін до Закону, якими пропонується врегулювати деякі питання, які вже певним чином передбачається унормувати законопроектом за реєстр. № 3279, зокрема, мова йде про законопроект за реєстр. № 3258 від 24.03.2020 р. щодо фінансового забезпечення заходів із запобігання виникнення, поширення та подолання наслідків коронавірусної хвороби (COVID-19). Таким чином, у разі прийняття Верховною Радою України законопроекту за реєстр. № 3279 вищезазначений законопроект втратить свою актуальність.
За підсумками розгляду законопроекту Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», поданий Кабінетом Міністрів України (реєстр. № 3279 від 29.03.2020 р.), за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу та в цілому як закон з урахуванням пропозицій Комітету з питань бюджету, викладені у листі-висновку Комітету.