Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 18 травня 2020 року розглянув проект Закону України про внесення змін до статті 17 Бюджетного кодексу України (реєстр. № 3420 від 30.04.2020 р.), внесений Кабінетом Міністрів України.
І. До Комітету надійшов на розгляд урядовий законопроект про внесення змін до статті 17 Бюджетного кодексу України» за реєстр. № 3420 /далі – законопроект/.
Як зазначено у пояснювальній записці до законопроекту, він розроблений з метою запровадження механізму надання державних гарантій на портфельній основі, та спрямований на забезпечення доступу до кредитування суб’єктам господарювання, які зазнали значних фінансових втрат внаслідок запровадження заходів із запобігання розповсюдженню коронавірусної інфекції, прийняття законопроекту надасть можливість запровадження фінансових механізмів для забезпечення рівних можливостей доступу до кредитних ресурсів малим суб’єктам господарювання шляхом часткового гарантування державою зобов’язань перед кредитором за портфелем кредитів, наданих малим суб’єктам господарювання – резидентам України.
Законопроектом пропонуються зміни до статті 17 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ щодо визначення особливостей надання державних гарантій на портфельній основі, зокрема, передбачається, що:
державні гарантії на портфельній основі можуть надаватися для забезпечення часткового виконання боргових зобов’язань пулу (портфеля) суб’єктів господарювання малого та/або середнього підприємництва – резидентів України перед кредитором, умови відбору банків – кредиторів, порядок надання таких гарантій встановлюються Кабінетом Міністрів України з урахуванням того, що максимальний рівень державної гарантії на портфельній основі не може перевищувати 80% загальної суми боргових зобов’язань пулу (портфеля) суб’єктів господарювання – резидентів України перед кредитором;
надання державної гарантії на портфельній основі здійснюється на підставі укладеного договору між Борговим агентством та кредитором пулу суб’єктів господарювання – резидентів України про часткове погашення портфельної заборгованості таких суб’єктів господарювання перед державою на умовах, встановлених таким договором, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України;
обов’язковою умовою надання державних гарантій на портфельній основі є надання суб’єктом господарювання майнового або іншого забезпечення виконання зобов’язань банку – кредитору, за пулом якого надаються такі гарантії;
Боргове агентство може залучати юридичних осіб, що належать до сфери управління Мінфіну, для надання агентських, консультаційних та інших послуг, необхідних для управління гарантійними зобов’язаннями держави, наданими на портфельній основі (завдання, функції та умови оплати послуг залученої Борговим агентством юридичної особи встановлюються Кабінетом Міністрів України);
за надання державних гарантій на портфельній основі кредитори, в забезпечення зобов’язань перед якими надано такі гарантії, сплачуть до державного бюджету плату в розмірі, встановленому Кабінетом Міністрів України, якщо інше не передбачено законом про державний бюджет;
у разі виконання державою гарантійних зобов’язань за державною гарантією на портфельній основі перед кредиторами шляхом здійснення платежів за рахунок коштів державного бюджету у суб’єктів господарювання, зобов’язання яких гарантовано, з моменту такого виконання виникає прострочена заборгованість перед державою, яка стягується з таких суб’єктів господарювання кредитором у порядку, встановленому законодавством, з подальшим перерахуванням пропорційної частки коштів до державного бюджету.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ у своєму висновку до законопроекту з приводу пропонованого у ньому способу вирішення відповідного питання вважає за доцільне висловити окремі міркування. Узагальнюючий висновок ГНЕУ: за результатами розгляду у першому читанні законопроект доцільно повернути суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання з урахуванням висловлених зауважень.
На час розгляду законопроекту до Комітету не надійшли висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України з Європейським Союзом (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції).
ІІ. У Комітеті в рамках відведеного часу попередньо опрацьовано законопроект, проаналізовано висновок ГНЕУ до нього та звернуто увагу на таке.
1. Статтею 17 Кодексу визначено основні вимоги щодо надання державних гарантій, серед яких такі:
державні гарантії можуть надаватися виключно у межах і за напрямами, що визначені законом про державний бюджет, на підставі рішення Кабінету Міністрів України, міжнародних договорів України для забезпечення виконання боргових зобов’язань суб’єктів господарювання - резидентів України /частина перша/;
державні гарантії надаються на умовах платності, строковості, а також забезпечення виконання зобов’язань у спосіб, передбачений законом /частина третя/;
державні гарантії не надаються для забезпечення боргових зобов’язань суб’єктів господарювання, якщо безпосереднім джерелом повернення кредитів (позик) передбачаються кошти державного бюджету (крім боргових зобов’язань, що виникають внаслідок залучення кредитів (позик) від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів) /частина четверта/;
суб’єкти господарювання, щодо яких приймається рішення про надання державних гарантій, зобов’язані надати майнове або інше забезпечення виконання зобов’язань та сплатити до державного бюджету плату за їх отримання у розмірі, встановленому Кабінетом Міністрів України, якщо інше не передбачено законом про державний бюджет /частина п’ята/.
Разом з тим, у Кодексі не вживається поняття «державні гарантії на портфельній основі», таке поняття є новим і відповідно немає практики його застосування у бюджетному законодавстві України.
Таким чином, положеннями законопроекту пропонується законодавчо унормовувати особливості надання державних гарантій на портфельній основі.
Для практичної реалізації даної законодавчої ініціативи у 2020 році Кабінетом Міністрів України подано системно пов’язаний законопроект про внесення зміни до статті 6 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» за реєстр. № 3419 від 30.04.2020 р. /далі – пов’язаний законопроект № 3419/, згідно з яким стаття 6 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» доповнюється новим пунктом 3, що у 2020 році можуть надаватися державні гарантії за рішенням Кабінету Міністрів України в забезпечення часткового (до 80%) виконання боргових зобов’язань пулу (портфеля) суб’єктів господарювання - резидентів України перед кредитором, при цьому за надання державних гарантій на портфельній основі кредитори, у забезпечення зобов’язань перед якими надаються такі гарантії, вносять плату до державного бюджету в розмірі, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Враховуючи наведене, з метою забезпечення узгодженості правових норм такі законопроекти доцільно розглядати одночасно.
2. У пояснювальній записці до законопроекту вказано, що його реалізація не матиме впливу на державний бюджет, передбачається, що державні гарантії на портфельній основі надаватимуться в межах граничного обсягу надання державних гарантій, який не може перевищувати 3% планових доходів загального фонду державного бюджету.
Таке пояснення не є коректним щодо поточного бюджетного періоду, оскільки за ініціативою Кабінету Міністрів України /урядовий законопроект за реєстр. № 3279/ до статей 5 і 6 Закону внесено зміни (згідно із Законом України від 13.04.2020 р. № 553-ІХ), якими виключено норми щодо граничного обсягу гарантованого державою боргу на 31.12.2020 р. (згідно з первинною нормою – 318,4 млрд грн) і граничного обсягу надання державних гарантій у 2020 р. (згідно з первинною нормою – 29,3 млрд грн) та обмеження щодо напрямів надання таких гарантій, водночас унормовано (пункт 2 розділу ІІ Закону України від 13.04.2020 р. № 553-ІХ) тимчасове, до 01.01.2021 р., незастосування окремих норм Кодексу (зокрема, абзацу першого частини першої статті 17, частини першої статті 18 та пункту 2 частини першої статті 40) щодо визначення у законі про державний бюджет граничних обсягів надання державних гарантій та гарантованого державою боргу і щодо обмеження граничного обсягу надання державних гарантій 3% планових доходів загального фонду державного бюджету. Таким чином, наразі по суті немає законодавчих обмежень щодо обсягів і напрямів надання державних гарантій у 2020 році.
Отже, реалізація положень законопроекту за наявності відповідної норми у законі про державний бюджет на 2020 рік опосередковано може призвести до неконтрольованого зростання обсягів надання державних гарантій у цьому році і гарантованого державою боргу на кінець п.р. залежно від кількісті та змісту відповідних рішень Уряду про надання державних гарантій на портфельній основі, як наслідок може суттєво збільшитися боргове навантаження на державний бюджет.
У супровідних матеріалах до законопроекту не наведено обґрунтувань і розрахунків щодо орієнтовного обсягу надання державних гарантій на портфельній основі у 2020 році та середньостроковій перспективі, аргументації щодо запропонованого максимального рівня державної гарантії на портфельній основі (не більше 80% загальної суми боргових зобов’язань портфеля суб’єктів господарювання перед кредитором), пояснень щодо потреби у відповідних кредитних ресурсах, можливості надання Урядом таких гарантій та оцінки наслідків відповідних рішень для економіки і бюджету.
Загалом до законопроекту не надано фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), яке вимагається відповідно до частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України.
3. Підставою розроблення законопроекту згідно з пояснювальною запискою є план заходів щодо реалізації концептуальних напрямів здешевлення кредитів сільськогосподарським товаровиробникам для купівлі земель сільськогосподарського призначення (затверджений Розпорядженням КМУ від 04.12.2019 р. № 1219-р), пунктом 2.2 якого передбачається запровадження державних гарантій на портфельній основі у вигляді ряду заходів, серед яких:
– внесення змін до Кодексу, закону про державний бюджет та за необхідності в інші акти законодавства для нормативного врегулювання запровадження державних гарантій на портфельній основі;
– затвердження Програми державної підтримки шляхом надання державних гарантій на користь банків-кредиторів для забезпечення часткового виконання боргових зобов’язань малих сільськогосподарських товаровиробників - позичальників на портфельній основі із визначенням державного оператора відповідно до концептуальних напрямів здешевлення кредитів сільськогосподарським товаровиробникам для купівлі земель сільськогосподарського призначення, при цьому у такій Програмі Уряд має врегулювати питання визначення критеріїв прийнятності до банків-кредиторів, порядку відбору банків-кредиторів, критеріїв прийнятності сільськогосподарських товаровиробників, вимог до портфеля, сформованого із зобов’язань прийнятних сільськогосподарських товаровиробників, і звітності, визначення функцій, завдань та повноважень державного оператора;
– відбір прийнятних банків-кредиторів, моніторинг портфеля, сформованого із зобов’язань прийнятних сільськогосподарських товаровиробників, адміністрування Програми (зокрема надання консультаційної підтримки банкам-кредиторам), контроль за проведенням банками-кредиторами роботи з реалізації заставного майна та повернення до державного бюджету коштів, сплачених на виконання гарантійних зобов’язань.
Разом з тим, Законом України від 31.03.2020 р. № 559-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов обігу земель сільськогосподарського призначення» (який набирає чинності з 01.07.2021 р.) серед іншого встановлено, що:
забороняються відчуження земельних часток (паїв), земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної і комунальної власності, забороняється до 01.01.2024 р. купівля-продаж або відчуження в інший спосіб на користь юридичних осіб земельних ділянок, які перебувають у приватній власності і віднесені до земель для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, земельних ділянок, виділених в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства;
доручається Кабінету Міністрів України у шестимісячний строк затвердити порядок здійснення фінансової підтримки громадян і юридичних осіб (у тому числі фермерських господарств) для придбання земельних ділянок сільськогосподарського призначення, а також подати на розгляд Верховної Ради України законопроект про внесення змін до Кодексу щодо створення у складі спеціальних фондів державного та місцевих бюджетів Фонду розвитку сільських територій, кошти з якого спрямовуються на видатки розвитку: інфраструктури, енергозбереження, освіти та медицини у сільській місцевості та реалізацію державних програм розвитку малих і середніх сільськогосподарських товаровиробників.
Отже, у 2020 році взагалі втратило актуальність питання здешевлення кредитів сільськогосподарським товаровиробникам для купівлі земель сільськогосподарського призначення, поряд з цим, вищезгаданим Законом України від 31.03.2020 р. № 559-IX передбачається надання відповідної фінансової підтримки в інший спосіб, ніж запропоновано у законопроекті.
При цьому ГНЕУ звертає увагу на відсутність у супровідних до законопроекту документах чіткості та однозначності щодо його цілей, а також узгодженості з пропонованими законодавчими новелами.
Належить також зауважити, що з метою державної підтримки малого бізнесу у складі спеціального фонду державного бюджету на 2020 рік передбачено видатки за бюджетною програмою «Забезпечення функціонування Фонду розвитку підприємництва» (код 3501540) у сумі 2 млрд грн за рахунок надходжень від дострокового погашення векселів Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, що видані ним в обмін на облігації внутрішньої державної позики /відповідно до Закону України від 14.01.2020 р. № 436-IX/. Зважаючи на надходження у повному обсязі таких коштів (станом на 01.04.2020 р.) та наявність необхідного нормативно-правового забезпечення /постанови КМУ від 24.01.2020 р. № 28 «Про затвердження Порядку надання фінансової державної підтримки суб’єктам мікропідприємництва та малого підприємництва» та № 29 «Про затвердження Порядку використання коштів державного бюджету, передбачених для забезпечення функціонування Фонду розвитку підприємництва»/, Уряд (безпосередньо Мінфін як головний розпорядник вказаних коштів) має можливість вжити заходів щодо активізації реалізації такої програми, досягнення ефективності її виконання та за необхідності опрацювати питання пошуку додаткових джерел наповнення саме Фонду розвитку підприємництва /згідно із звітними даними за січень-квітень п.р. за цією програмою використано 750 млн грн, або 37,5% бюджетних призначень/.
Таким чином, запропонована законопроектом ініціатива потребує додаткового обґрунтування на предмет її економічної доцільності, чіткості і однозначності мети та завдань.
4. Щодо передбаченого законопроектом способу унормування нового інструменту надання державних гарантій на портфельній основі слід вказати на ряд застережень з урахуванням висновку ГНЕУ:
1) відсутність визначення поняття «державні гарантії на портфельній основі» та редакційна недосконалість запропонованих у законопроекті приписів (включаючи відсутність термінологічної єдності щодо застосування понять «суб’єкти господарювання», «кредитор», «виконання зобов’язань», «портфельна заборгованість» тощо) не забезпечує належне розуміння змісту відповідного інструменту, відтак містить ризики ускладнень і виникнення негативних наслідків у процесі правозастосування та закладає високу ймовірність ризиків, у т.ч. корупційних;
2) на відміну від надання державних гарантій на індивідуальній основі (коли у договорі щодо державної гарантії безпосередньо зазначається конкретний позичальник, надання майнового або іншого забезпечення виконання зобов’язань за гарантією, чітко фіксується його відповідальність у разі виконання гарантійних зобов’язань щодо обов’язку відшкодувати витрати державного бюджету), при наданні державних гарантій на портфельній основі відповідальність позичальника перед державним бюджетом по суті послаблюється, оскільки передбачається надання майнового або іншого забезпечення виконання зобов’язань лише кредитору та стягнення простроченої заборгованості позичальника перед державою покладатиметься на кредитора, який може знизити вимоги щодо такого забезпечення та не матиме достатньої зацікавленості у стягненні зазначеної заборгованості за наявності державної гарантії (тобто обов’язку погашення боргових зобов’язань позичальників за рахунок державного бюджету) та неврегульованості питання відповідальності кредитора перед державою за нестягнення чи стягнення у неповному обсязі заборгованості з позичальника. Як наслідок, зростають ризики неповернення позичальниками кредитів і відповідно здійснення додаткових витрат з державного бюджету;
3) ГНЕУ вбачає сумнівною пропозицію щодо врегулювання питання визначення умов відбору банків-кредиторів, порядку надання державних гарантій на портфельній основі на підзаконному рівні за відсутності ясності щодо: критеріїв включення кредитів та суб’єктів господарювання до пулу; порядку прийняття рішення щодо розміру державної гарантії по тому чи іншому пулу тощо;
4) на думку ГНЕУ, дискусійною виглядає пропозиція щодо залучення Борговим агентством юридичних осіб, що належать до сфери управління Мінфіну, для надання агентських, консультаційних та інших послуг, необхідних для управління гарантійними зобов’язаннями держави, наданими на портфельній основі, та щодо встановлення Кабінетом Міністрів України завдань, функцій і умов оплати послуг відповідної юридичної особи, що може мати ризики виведення вказаних послуг за межі предмету регулювання законодавства про публічні закупівлі;
5) інструмент надання державних гарантій на портфельній основі лише планується запровадити, відповідно немає досвіду його застосування в Україні, а тому на даний час (тим більше за відсутності фінансово-економічного обґрунтування) вбачається проблематичним об’єктивно оцінити надійність і ефективність такого нового інструменту та визначити необхідний ступінь деталізації його законодавчого унормування (для забезпечення дієвості цього інструменту та одночасно недопущення негативних наслідків для бюджету від його реалізації).
Загалом ГНЕУ вважає, що з огляду на притаманність пропонованому інструменту ризиків та підпорядкованість конкретним ситуативним цілям доцільно розглянути варіант запровадження надання державних гарантій на портфельній основі (після належного законодавчого врегулювання) на тимчасовій основі для вирішення конкретних поточних завдань, такий інструмент має застосуватися не у загальному порядку (як це передбачено законопроектом), а здійснюватися виключно у виняткових випадках, виходячи із загальносуспільного інтересу, з метою, зокрема, подолання негативних наслідків в економіці у зв’язку з певними надзвичайними ситуаціями, до яких цілком можна віднести і подолання економічних наслідків застосування обмежувальних заходів у зв’язку з коронавірусною хворобою.
Виходячи з вищезазначеного, виникає питання щодо доцільності унормування даного питання саме зараз на постійній основі у Кодексі.
4. Законопроект потребує внесення значного обсягу техніко-юридичних і редакційних уточнень для приведення до вимог нормопроектувальної техніки, узгодження з вимогами бюджетного законодавства та положеннями пов’язаного законопроекту № 3419, зокрема:
законопроекту притаманні термінологічна невизначеність, відсутність єдності термінології, редакційна недосконалість приписів, що згадувалося вище та детально описано у висновку ГНЕУ;
виникає питання щодо доцільності застосування у бюджетному законодавстві передбаченого законопроектом слова «пул» щодо суб’єктів господарювання, яке не має чіткого правового визначення /при цьому таке слово вживається у банківській термінології як пул активів (майна)/;
має місце неузгодженість положень системно пов’язаних законопроектів, а саме у законопроекті в контексті надання державних гарантій на портфельній основі конкретизовано відповідних осіб: суб’єкти господарювання малого та/або середнього підприємництва і банки-кредитори (хоча не у всіх випадках), натомість у пов’язаному законопроекті № 3419 взагалі не вказано типів суб’єктів господарювання та кредиторів.
ІІІ. Статтею 94 Регламенту Верховної Ради України передбачено процедуру повернення внесеного законопроекту суб’єкту права законодавчої ініціативи, зокрема:
передбачено підстави для такого повернення внесеного законопроекту, серед яких відсутність фінансово-економічного обґрунтування законопроекту, якщо головний комітет не вважає за можливе розглядати його без такого обґрунтування /пункт 3 частини другої/;
Голова Верховної Ради України за наявності передбачених цією статтею підстав за пропозицією головного комітету повертає внесений законопроект суб'єкту права законодавчої ініціативи без його включення до порядку денного сесії та розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради /частина перша/;
повернення внесеного законопроекту здійснюється в 15-денний строк після отримання висновку головного комітету з повідомленням про причину повернення /частина третя/;
повернені законопроекти можуть бути повторно внесені на розгляд Верховної Ради за умови усунення недоліків, що стали підставою для їх повернення /частина четверта/.
За підсумками розгляду законопроекту Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Голові Верховної Ради України проект Закону України про внесення змін до статті 17 Бюджетного кодексу України (реєстр. № 3420 від 30.04.2020 р.), внесений Кабінетом Міністрів України, керуючись статтею 94 Регламенту Верховної Ради України, повернути суб’єкту права законодавчої ініціативи без його включення до порядку денного третьої сесії та розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України у зв’язку з відсутністю фінансово-економічного обґрунтування законопроекту, а також через наявність суттєвих зауважень до законопроекту, викладених у висновках Комітету з питань бюджету та ГНЕУ.