Комітет Верховної Ради України

Згідно із статтею 28 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» /із змінами, внесеними Законом від 13.04.2020 № 553-IX/ (далі – Закон) у складі державного бюджету створено Фонд боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками (далі – Фонд COVID-19) на період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України зазначеної хвороби, та протягом 30 днів з дня відміни цього карантину.

Відповідно до частини третьої цієї статті Закону кошти цього Фонду спрямовуються на:

заходи, спрямовані на запобігання виникненню та поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, зокрема на закупівлю товарів, робіт і послуг, необхідних для здійснення зазначених заходів, включаючи закупівлю медичних послуг за програмою державних гарантій медичного обслуговування населення;

додаткові доплати до заробітної плати медичним та іншим працівникам, які безпосередньо зайняті на роботах з ліквідації гострої респіраторної хвороби                COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, а також доплати до заробітної плати окремим категоріям працівників, які забезпечують життєдіяльність населення, на період здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, визначений у рішенні Кабінету Міністрів України про встановлення карантину, до завершення здійснення зазначених заходів;

надання грошової допомоги громадянам, зокрема особам похилого віку, у зв’язку із негативними наслідками поширення на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2;

надання одноразової грошової допомоги членам сімей медичних та інших працівників закладів охорони здоров’я, які загинули (померли) від гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, що пов’язано з виконанням робіт з ліквідації такої хвороби, у порядку та розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України;

надання трансферту Пенсійному фонду України;

надання фінансової допомоги на поворотній або безповоротній основі Фонду соціального страхування України і Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття;

поповнення резервного фонду державного бюджету;

відновлення видатків державного бюджету (включаючи трансферти місцевим бюджетам) та надання кредитів з державного бюджету за бюджетними програмами, скорочених у зв’язку із створенням фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками.

Довідково: видатки Фонду COVID-19 передбачені за загальним фондом Міністерству фінансів України (загальнодержавні видатки та кредитування) за бюджетною програмою 3511380 «Фонд боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками» у обсязі 64 669 537,7 тис. гривень. На даний час за рішеннями Уряду (від 29.04.2020 №330, від 27.04.2020 №308, від 29.04.2020 №354, від 06.05.2020 №372, від 20.05.2020 №385) з Фонду COVID-19 установлено виділити 13 023 963 тис. гривень. Відтак, нерозподілений залишок коштів цього Фонду становить 51 645 574,7 тис. гривень.

Поданим законопроектом за реєстр. № 3509 пропонується внести зміни до абзацу четвертого статті 28 Закону та до переліку заходів, спрямованих на запобігання виникненню та поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, а саме включити також заходи на боротьбу з її наслідками, зокрема, на покращення транспортного сполучення, будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний середній ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення. Із урахуванням таких змін кошти Фонду COVID-19, серед іншого, можуть бути спрямовані на вказаний вище напрямок.

Проте, слід відмітити, що напрями використання коштів Фонду COVID-19, як це регламентує частина третя статті 28 Закону, безпосередньо спрямовані на боротьбу з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом                 SARS-CoV-2, та на подолання її наслідків, натомість заходи щодо покращення транспортного сполучення, будівництва, реконструкції, капітального та поточного середнього ремонту автомобільних доріг загального користування державного значення, за певного економічного ефекту,  не мають прямого зв’язку з подоланням цієї хвороби, відтак сумнівною є відповідність таких заходів меті створення  Фонду  COVID-19.

Реалізація положень законопроекту за реєстр. № 3509, як зазначається у пояснювальній записці до нього, має на меті забезпечити додаткові можливості із подолання наслідків пандемії за рахунок покращення транспортного сполучення, будівництва, реконструкції та ремонту автомобільних доріг загального користування державного значення. Зазначене аргументовано тим, що здійснення таких заходів дозволить забезпечити населення додатковими робочими місцями та покращить транспортне сполучення для своєчасного надання медичної допомоги населенню, можливості його широкого тестування на наявність коронавірусу. За фінансово-економічними обґрунтуваннями, доданими до матеріалів законопроекту за реєстр. № 3509, додаткове спрямування із державного бюджету коштів на розвиток дорожнього господарства (35 000 млн грн) призведе до соціально-економічного ефекту, а саме: стимулювання додаткового попиту на продукцію галузей економіки (25 375 млн грн); надходження податків та зборів до бюджетів всіх рівнів (7 554,5 млн грн); збільшення обсягу доходів зайнятого населення (1 831,4 млн грн) та підвищення інвестиційної спроможності підприємств дорожньої галузі (планові накопичення на 239,2 млн грн). Крім того, у пояснювальній записці до законопроекту за реєстр. № 3509 відмічається, що реалізація його положень забезпечить створення близько 63 тис. робочих місць (12,6 тис. у дорожній галузі та 50,4 тис. у суміжних сферах).

Зазначені вище фінансово-економічні обґрунтування потребують додаткових пояснень та деталізованих розрахунків з огляду на основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на 2020 рік, уточнені вже в умовах дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками, та схвалені постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2020 № 253 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 15 травня 2019 р. № 555». За урядовим макроекономічним прогнозом у 2020 році, зокрема очікується валовий внутрішній продукт на рівні 95,2 відсотка до попереднього року, показник середньомісячної заробітної плати працівників, скоригований на індекс споживчих цін, – 95,5 відсотка до попереднього року, рівень безробіття населення у віці 15- 70 років за методологією Міжнародної організації праці, 9,4 відсотка (до робочої сили відповідного віку).

Щодо бюджетного забезпечення утримання та розвитку дорожнього господарства, то з 2018 року  відповідно до статті 24-2 Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) у складі спеціального фонду державного бюджету створено державний дорожній фонд.

Відповідно до частини другої статті 24-2 Кодексу джерелами формування цього фонду є:

доходи державного бюджету, визначені пунктами 1–3, 6, 6-2, 6-3, 6-4 частини третьої статті 29 Кодексу /акцизний податок з вироблених в Україні пального і транспортних засобів (крім акцизного податку, визначеного пунктом 6 частини першої статті 66 Кодексу); акцизний податок з ввезених на митну територію України пального і транспортних засобів; ввізне мито на нафтопродукти і транспортні засоби та шини до них; плата за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові або габаритні параметри яких перевищують нормативні; плата за проїзд платними автомобільними дорогами загального користування державного значення; 50 відсотків надходжень від адміністративно-господарських та адміністративних штрафів за порушення законодавства про автомобільний транспорт, передбачені абзацами чотирнадцятим – шістнадцятим частини першої статті 60 Закону України «Про автомобільний транспорт», а також частиною другою статті 122-2 та частиною другою статті 132-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення (крім штрафів, визначених пунктом 13-5 частини третьої статті 29 Кодексу)/;

державні запозичення, залучені згідно з пунктом 1 частини третьої статті 15 Кодексу /кредити (позики), що залучаються державою від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій/ для реалізації інвестиційних проектів на розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування;

інші надходження, визначені законом про Державний бюджет України.

При цьому, кошти державного дорожнього фонду, спрямовуються на:

фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування державного значення та інших заходів, визначених пунктом 1 частини четвертої статті 3 Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України» (з них не менше 5% коштів – на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання штучних споруд) /здійснюється за рахунок 60% коштів державного дорожнього фонду, сформованих за рахунок джерел, визначених пунктом 1 частини другої статті  24-2 Кодексу за виключенням коштів, що спрямовуються на виконання боргових зобов’язань/;

фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах (у вигляді субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам) (з них не менше 5% коштів – на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання штучних споруд) /відповідно за рахунок 35% зазначених вище коштів державного дорожнього фонду/;

фінансове забезпечення заходів із забезпечення безпеки дорожнього руху відповідно до державних програм /відповідно за рахунок 5% зазначених вище коштів державного дорожнього фонду/;

виконання боргових зобов’язань за запозиченнями, отриманими державою або під державні гарантії, на розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування /здійснюється за рахунок джерел, визначених пунктом 1 частини другої статті 24-2 Кодексу, в обсязі, передбаченому згідно з умовами відповідних запозичень/.

Довідково: фактичні витрати державного бюджету на дорожнє господарство у 2018 р. становили 42,6 млрд грн, у 2019 р. – 55,3 млрд грн, а на 2020 рік заплановано 75 млрд грн (у тому числі кошти державного дорожнього фонду – 73,6 млрд грн, з яких на  розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення – 38 млрд грн, для реалізації інвестиційних проектів за рахунок коштів від кредитів (позик), що залучаються від іноземних держав, банків і міжнародних організацій – 4,7 млрд грн), поряд з цим залишок коштів державного дорожнього фонду, який утворився на 1 січня 2020 р., у звітності Казначейства обліковано у сумі  8,2 млрд гривень. Крім того, з урахуванням положень пункту 3-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу статтею 6 Закону передбачена можливість надання у 2020 р. державних гарантій для забезпечення виконання боргових зобов’язань за запозиченнями Державного агентства автомобільних доріг України (далі – Укравтодор) з метою фінансового забезпечення розвитку мережі та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення (відповідно до постанови Уряду від 01.04.2020 № 254 на суму 19,274 млрд грн).

Водночас, за даними звітності Казначейства про виконання державного бюджету за січень-квітень 2020 року витрати державного бюджету на дорожнє господарство фактично проведено у обсязі 16 132,7 млн грн (21,5% затвердженого зі змінами річного показника).

Так, за січень-квітень 2020 року за спеціальним фондом державного бюджету у межах коштів державного дорожнього фонду проведено видатки за бюджетними програмами:

3107040 «Фінансове забезпечення заходів із забезпечення безпеки дорожнього руху відповідно до державних програм» – у обсязі 218 955,5 тис. гривень або 6,9% плану на рік (визначено у обсязі 3 167 566,7 тис. гривень);

3111020 «Розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення» – у обсязі 7 704 138,6 тис. гривень або 20,3% плану на рік (38 010 800,8 тис. гривень);

3111030 «Виконання боргових зобов’язань за запозиченнями, залученими державою або під державні гарантії на розвиток мережі автомобільних доріг  загального користування» – у обсязі 1 072 948,9 тис. гривень або 19,1% плану на рік (5 610 633,3 тис. гривень);

3131090 «Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах» – у обсязі 6 546 960,1 тис. гривень або 29,5% плану на рік  (22 172 967,2 тис. гривень).

Використання коштів за вказаними бюджетними програмами належить здійснювати відповідно до Порядку спрямування коштів державного дорожнього фонду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.12.2017 № 1085 (зі змінами).

Разом з тим, на виконання вимог частини п’ятої статті 24-2 Кодексу, постановою Уряду від 29.01.2020 № 36 «Деякі питання дорожнього господарства» затверджено перелік об’єктів будівництва, реконструкції, капітального та поточного середнього ремонту автомобільних доріг загального користування державного значення у 2020 році та визначено загальний обсяг їх фінансового забезпечення за рахунок коштів бюджетної програми 3111020 «Розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення» на суму 31,5 млрд. гривень.

Крім того, слід відмітити, що постановою Уряду від 26.02.2020 р. № 142 затверджено Порядок здійснення Укравтодором запозичень під державні гарантії, а постановою Уряду від 01.04.2020 р. № 254 – Умови залучення кредитних коштів та надання державних гарантій у 2020 році для забезпечення виконання боргових зобов’язань за запозиченнями Укравтодору, а також перелік об’єктів будівництва, реконструкції, капітального та поточного середнього ремонту автомобільних доріг загального користування державного значення у 2020 році та обсяги бюджетних коштів для їх фінансування за рахунок запозичень, залучених під державні гарантії (загалом на суму 19,274 млрд грн). Зважаючи на це, Мінфіном надано відповідну державну гарантію на цю суму та відповідно до рішення Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 28.04.2020 р. № 197 «Щодо реєстрації випуску облігацій Державного агентства автомобільних доріг України (без здійснення публічної пропозиції) серії К» Укравтодором було випущено першу серію облігацій на суму 5,78 млрд гривень.

Варто звернути увагу, що у пояснювальній записці до законопроекту за реєстр. № 3509 надано пояснення щодо мети та економічного ефекту спрямування коштів Фонду COVID-19 на покращення транспортного сполучення, проте чітко не зазначено який обсяг коштів (без належних обґрунтувань та розрахунків) пропонується спрямувати за таким напрямком, а також відсутня інформація щодо забезпеченості коштами заходів за напрямами, визначеними частиною третьою статті 28 Закону, і можливої економії коштів Фонду COVID-19 за умови виконання належним чином заходів по боротьбі з гострою респіраторною хворобою COVID-19 та її наслідками, про що також відмічено у експертному висновку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України та звернуто увагу на необхідність дотримання вимог частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України та частини першої статті 27 Бюджетного кодексу України щодо надання до проекту належного фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки).

Слід наголосити, що відповідно до частини третьої статті 52 Кодексу проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Міністерства фінансів України (далі – Мінфін).

Мінфін у своєму експертному висновку до законопроекту за реєстр. № 3509 зауважує, що запропоновані законопроектом положення не узгоджуються з цільовою спрямованістю Фонду, визначеною абзацом першим статті 28 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік». Водночас, зазначається, що визначити вартісну величину впливу законопроекту на показники бюджетів неможливо у зв’язку з відсутністю відповідних фінансово-економічних розрахунків та обґрунтувань. Загалом Мінфіном законопроект за реєстр. № 3509 у поданій редакції не підтримується.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ) у своєму експертному висновку до законопроекту за реєстр. № 3509, виходячи з вимог пункту 6 статті 116 Конституції України, згідно з якою Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання, зазначило про доцільність отримання щодо внесеного законопроекту за реєстр. № 3509 висновку Уряду, водночас, зауважило таке:

 – у назві Фонду – «фонд боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками на період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України зазначеної хвороби, та протягом 30 днів з дня відміни цього карантину» (абзац 1 статті 28 Закону) – вже визначена така цільова спрямованість Фонду, як боротьба з наслідками гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, відтак у доповненні абзацу 4 статті 28 Закону словами «та боротьбу з її наслідками» немає потреби, а уточнення в цьому абзаці таких заходів, як – «покращення транспортного сполучення, будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний середній ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення», не узгоджується з предметом зазначеного абзацу, разом з тим, перелік заходів з подолання наслідків хвороби, у разі необхідності, може бути розширений шляхом доповнення статті 28 Закону окремими самостійними положеннями;

– пропонований у проекті підхід щодо використання коштів Фонду на «покращення транспортного сполучення, будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний середній ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення» виглядає сумнівним у правовому відношенні, що аргументовано цільовим характером коштів Фонду COVID-19, створення якого було зумовлено, у першу чергу, недостатністю загального фінансового забезпечення системи охорони здоров’я в країні та, відповідно, необхідністю акумуляції значних фінансових ресурсів саме на зазначену мету. Поряд з цим, зазначається, що спрямування коштів Фонду COVID-19 на інші, хоча й важливі з соціально-економічної точки зору сфери економічної діяльності, в умовах загальної обмеженості бюджетних коштів, об’єктивної відсутності бачення розвитку ситуації з пандемією у поточній та, особливо, віддаленій перспективі, високої ймовірності збереження медичних загроз загальнодержавного масштабу у тривалому періоді, у тому числі, зважаючи на те, що розподіл коштів Фонду здійснюється у ручному режимі, містить ризики для належного виконання заходів, спрямованих на запобігання поширенню на території України зазначеної хвороби, та, власне, боротьбу з такою хворобою у разі її можливого чергового загострення.

При цьому, зауважено, що у разі, якщо в сучасних умовах фінансування вказаних заходів вимагає менших бюджетних асигнувань з Фонду, питання щодо використання вільних коштів, у разі необхідності, має вирішуватись шляхом перерозподілу відповідних видатків на користь державного дорожнього фонду, створення якого у складі спеціального фонду державного бюджету України передбачено статтею 24-2 Кодексу;

– у назві проекту слід було б відобразити, що зміни вносяться лише до однієї статті Закону, та визначити  предмет проекту.

Зважаючи на висловлені ГНЕУ зауваження, законопроект за реєстр. № 3509 відповідно до правил підготовки проектів законів потребує техніко-юридичного та редакційного коригування, а саме необхідно:

– назву законопроекту викласти у новій редакції, а саме: «Про внесення змін до статті 28 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» /оскільки законодавча ініціатива не передбачає внесення змін до інших статей Закону та/або додатків до нього/;

– розділ I законопроекту визначити пунктом 1 та викласти у такій редакції:

«1. В абзаці другому частини третьої статті 28 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" (Відомості Верховної Ради України, 2020 р., № 5, ст. 31; із змінами, внесеними Законами України від 14 січня 2020 року № 436-IX, від 16 січня 2020 року № 468-IX, від 17 березня 2020 року № 530-ІХ, від 30 березня 2020 року № 548-IX та від 13 квітня 2020 року № 553-ІХ) слова «спричиненої коронавірусом  SARS-CoV-2» замінити словами «спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та на боротьбу з її наслідками», доповнити словами «покращення транспортного сполучення, будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний середній ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення»;

– розділ II законопроекту визначити пунктом 2 та викласти у такій редакції:

«2. Цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування.» /для приведення у відповідність до вимог частини п’ятої статті 94 Конституції України щодо набрання чинності законом не раніше дня його опублікування та враховуючи, що Кабінет Міністрів України відповідно до законодавчих вимог зобов’язаний забезпечити приведення власних нормативно-правових актів у відповідність з прийнятим Законом/.

Водночас, до Комітету з питань бюджету надійшло звернення Укравтодору з пропозицією при подальшому опрацюванні законопроекту за реєстр. № 3509 передбачити можливість спрямування коштів Фонду COVID-19 також на поточний дрібний ремонт та експлуатаційне утримання автомобільних доріг загального користування державного значення, зважаючи на те, що експлуатаційне утримання доріг є одним із найважливіших видів робіт, від якого залежать належні умови проїзду до об’єктів життєзабезпечення населення та швидкісні та безпечні умови руху автотранспорту. З огляду на зазначене, запропоновано слова «будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний середній ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення» замінити словами «будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення».

Крім того, до Комітету з питань бюджету надійшла пропозиція народних депутатів України Трухіна О.М., Забуранної Л.В. та Молотка І.Ф. до законопроекту за реєстр. № 3509 щодо спрямування коштів Фонду COVID-19 також на придбання обладнання для приймальних відділень опорних закладів охорони здоров’я у госпітальних округах та проведення капітального ремонту, реконструкції цих відділень.

На час розгляду законопроекту за реєстр. № 3509 висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України з Європейським Союзом (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) до Комітету з питань бюджету не надійшли.

Водночас, у Верховній Раді України зареєстровано альтернативні проекти законів за реєстр. № 3509-1 від 02.06.2020 та за реєстр. № 3509-2 від 02.06.2020, які на момент розгляду даного питання до Комітету з питань бюджету не надійшли.