Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 28 квітня 2021 року розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо врегулювання бюджетних відносин під час реалізації договорів, укладених в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійних договорів (реєстр. № 5090 від 17.02.2021 р.), поданий Кабінетом Міністрів України, та альтернативний законопроект за реєстр. № 5090-1 від 26.02.2021 р., поданий народними депутатами України Саламахою О.І., Трухіним О.М., Молотком І.Ф., Шуляк О.О., Пушкаренком А.М.
І. До Комітету надійшов на розгляд законопроект про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо врегулювання бюджетних відносин під час реалізації договорів, укладених в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійних договорів, за реєстр. № 5090 /далі – законопроект № 5090/.
Як зазначено у пояснювальній записці:
законопроект № 5090 розроблений Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України /далі – Мінекономіки/ із залученням експертів Світового банку і спрямований на урегулювання здійснення державно-приватного партнерства /далі – ДПП/, у т.ч. концесії, з метою досягнення цілей 7.2, 12.1 та 15.4, визначених Програмою діяльності Кабінету Міністрів України (затвердженою постановою КМУ від 12.06.2020 р. № 471), та на виконання пункту 54 Плану заходів з виконання Державної програми стимулювання економіки для подолання негативних наслідків, спричинених обмежувальними заходами щодо запобігання виникненню і поширенню гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, на 2020-2022 роки (затвердженого постановою КМУ від 27.05.2020 р. № 534);
метою законопроекту № 5090 є забезпечення практичного застосування норм законів України «Про державно-приватне партнерство» та «Про концесію» для усіх сфер діяльності в частині врегулювання фінансових питань, зокрема, надання державної підтримки здійснення ДПП в реалізації суспільно значущих проектів на умовах ДПП, у т.ч. концесії, а також забезпечення умов для зростання обсягу залучених інвестицій для модернізації і створення нової інфраструктури та надання якісних суспільно значущих послуг.
Законопроектом № 5090 пропонується з 1 січня 2022 року внести зміни до окремих норм Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/, насамперед:
визначити термін «довгострокове зобов’язання в рамках здійснення ДПП (концесії)» /далі – довгострокове зобов’язання в рамках ДПП/ як зобов’язання державного партнера (концесієдавця) за договором, укладеним в рамках ДПП, у т.ч. концесійним договором, згідно із законами України «Про державно-приватне партнерство» або «Про концесію», відповідно до якого протягом поточного та/або майбутніх бюджетних періодів необхідно здійснити на користь приватного партнера (концесіонера) передбачені зазначеним договором платежі /новий пункт 21-2 частини 1 статті 2 Кодексу/;
надати право розпорядникам бюджетних коштів, які є державними партнерами (концесієдавцями), брати довгострокові зобов’язання в рамках ДПП відповідно до укладених договорів за умови, що видатки на виконання таких зобов’язань в поточному та/або майбутніх бюджетних періодах здійснюються виключно в межах відповідних фактичних надходжень спеціального фонду бюджету у відповідному бюджетному періоді /нова частина 8 статті 22 Кодексу і зміни до пункту 47 частини 1 статті 2 Кодексу/, а також визначити, що довгострокове зобов’язання в рамках ДПП набуває статусу бюджетного зобов’язання у сумі, визначеній згідно з умовами договору, укладеного в рамках ДПП, у т.ч. концесійного договору, в межах бюджетних асигнувань, встановлених на бюджетний період (з дотриманням вимог частини 2 статті 48 та частини 4 статті 23 Кодексу) /зміни до частини 1 статті 48 Кодексу/;
встановлювати законом про державний бюджет (рішенням про місцевий бюджет) обсяг видатків на виконання довгострокових зобов’язань в рамках ДПП на відповідний бюджетний період у межах бюджетних призначень головного розпорядника бюджетних коштів протягом усього строку дії відповідного договору в розмірі, необхідному для виконання таких зобов’язань у кожному відповідному бюджетному періоді, до повного виконання таких зобов’язань /абзац 1 нової частини 17 статті 23 Кодексу/;
доповнити норми спеціальної процедури підготовки Бюджетної декларації та проекту закону про державний бюджет (проекту рішення про місцевий бюджет) в частині передбачення обсягів довгострокових зобов’язань в рамках ДПП на середньостроковий період та обсягу щорічних видатків за такими зобов’язаннями (з обов’язковим їх включенням до бюджетних запитів), подання до Верховної Ради України відповідних супровідних матеріалів до таких документів /зміни до частин 3 і 9 статті 33, частини 2 статті 35, новий пункт 6-3 частини 1 статті 38 і новий пункт 5-2 частини 1 статті 76 Кодексу/, а також доповнити склад річного звіту про виконання закону про державний бюджет інформацією про виконання договорів, укладених в рамках ДПП, у т.ч. концесійних договорів, із зазначенням інформації про форму та обсяг наданої державної підтримки за рахунок державного бюджету за звітний період /новий пункт 15-3 частини 2 статті 61 Кодексу/;
передбачити у складі доходів загального фонду державного бюджету 90% концесійних платежів щодо об’єктів державної власності, що підлягають сплаті до державного бюджету відповідно до концесійного договору (крім концесійних платежів, визначених пунктом 6-5 частини третьої статті 29 Кодексу, та частини концесійного платежу, що за рішенням концесієдавця підлягає сплаті на користь балансоутримувача) /зміни до пункту 52 частини 2 статті 29 Кодексу/, а 10% зазначених платежів визначити джерелами формування спеціального фонду державного бюджету із спрямуванням таких коштів центральному органу виконавчої влади /далі – ЦОВВ/, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері ДПП, на підготовку проектів ДПП (концесії), ведення реєстру довгострокових зобов’язань в рамках ДПП, виконання таких зобов’язань /новий пункт 6-6 частини 3 статті 29 та новий пункт 1-1 частини 4 статті 30 Кодексу/. Згідно з чинними нормами до доходів загального фонду державного бюджету належать у повному обсязі концесійні платежі щодо об’єктів державної власності (крім концесійних платежів, визначених пунктом 6-5 частини 3 статті 29 Кодексу (йдеться про концесійні платежі, що сплачуються у разі будівництва та експлуатації автомобільних доріг загального користування на умовах концесії), які є джерелами формування державного дорожнього фонду /далі – ДДФ/);
встановити обмеження загального щорічного обсягу довгострокових зобов’язань в рамках ДПП /абзаци 2-4 нової частини 17 статті 23 Кодексу/, а саме:
– в частині виплати приватному партнеру/концесіонеру плати за експлуатаційну готовність автомобільних доріг загального користування та інших виплат у порядку та на умовах, передбачених договором, укладеним у рамках ДПП, у т.ч. концесійним договором щодо будівництва та подальшої експлуатації автомобільної дороги, – не повинен перевищувати 50% обсягу надходжень до ДДФ, визначених пунктом 1 частини 2 статті 24-2 Кодексу (йдеться про акцизний податок з пального і транспортних засобів, ввізне мито на нафтопродукти і транспорті засоби та інші доходи спеціального фонду державного бюджету, що є джерелами ДДФ);
– щодо інших об’єктів державної власності – не повинен перевищувати обсяг бюджетних призначень, встановлених на цю мету з урахуванням залишків коштів минулих періодів, джерелом формування яких були надходження, визначені пунктом 6-6 частини 3 статті 29 Кодексу (йдеться про 10% концесійних платежів …);
– щодо об’єктів комунальної власності – не повинен перевищувати обсяг надходжень, визначених пунктом 19 частини 1 статті 64 Кодексу (йдеться про місцеві податки та збори, що сплачуються згідно з Податковим кодексом України);
доповнити напрями використання коштів ДДФ виплатою приватному партнеру/концесіонеру плати за експлуатаційну готовність автомобільних доріг загального користування та інших виплат у порядку та на умовах, передбачених договором, укладеним у рамках ДПП, у т.ч. концесійним договором щодо будівництва та подальшої експлуатації автомобільної дороги /зміни до частини 3 статті 24-2 Кодексу/;
включити до витрат бюджету розвитку місцевих бюджетів платежі, пов’язані з виконанням довгострокових зобов’язань в рамках ДПП Автономної Республіки Крим /далі – АРК/, обласної ради чи територіальної громади міста за договором, укладеним в рамках ДПП, у т.ч. за концесійним договором /новий пункт 6-1 частини 2 статті 71 Кодексу/, а також до видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, – виконання довгострокових зобов’язань в рамках ДПП /новий пункт 14-1 частини 2 статті 91 Кодексу/;
передбачити у складі другої групи власних надходжень бюджетних установ реєстраційні внески, які сплачуються відповідно до Закону України «Про концесію», як підгрупа 4 /зміни до частини 4 статті 13 Кодексу/.
ІІ. До Комітету надійшов альтернативний до законопроекту № 5090 законопроект про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо врегулювання бюджетних відносин під час реалізації договорів, укладених в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійних договорів, за реєстр. № 5090-1 /далі – законопроект № 5090-1/.
При цьому за переважною більшістю змін законопроект № 5090-1 є подібним до законопроекту № 5090, основна відмінність полягає у доповненні положеннями про запровадження довгострокового зобов’язання щодо фінансування автомобільних доріг загального користування державного значення /далі – довгострокове зобов’язання щодо доріг/ та змінах норм щодо використання ДДФ, а саме пропонується:
визначити довгострокове зобов’язання щодо доріг як зобов’язання замовника робіт за довгостроковим договором на будівництво, реконструкцію, капітальний та/або поточний середній ремонт автомобільної дороги загального користування державного значення, який передбачає оплату протягом поточного та наступних бюджетних періодів робіт, виконаних підрядником у поточному бюджетному періоді, та компенсацію відсотків за запозиченнями, залученими підрядником для фінансування таких робіт /новий пункт 21-3 частини 1 статті 2 Кодексу/;
надати право розпорядникам та одержувачам бюджетних коштів, які є замовниками дорожніх робіт, брати довгострокові зобов’язання щодо доріг шляхом укладення довгострокових договорів на будівництво, реконструкцію, капітальний та/або поточний середній ремонт автомобільної дороги державного значення, які передбачають оплату протягом поточного та наступних бюджетних періодів робіт, виконаних підрядником у поточному бюджетному періоді, та компенсацію відсотків за запозиченнями, залученими підрядником для фінансування таких робіт, на підставі затвердженого Кабінетом Міністрів переліку об’єктів будівництва, реконструкції, капітального та/або поточного середнього ремонту автомобільних доріг державного значення, які здійснюються за довгостроковими договорами, за умови, що видатки на виконання таких зобов’язань в поточному та/або майбутніх бюджетних періодах здійснюються виключно в межах відповідних фактичних надходжень спеціального фонду бюджету у відповідному бюджетному періоді /нова частина 9 статті 22, нова частина 6 статті 24-2 Кодексу та зміни до пункту 47 частини 1 статті 2 Кодексу/, а також визначити, що довгострокове зобов’язання щодо доріг набуває статусу бюджетного зобов’язання у сумі, визначеній згідно з умовами довгострокового договору на будівництво, реконструкцію, капітальний та/або поточний середній ремонт автомобільної дороги державного значення, укладеного на підставі затвердженого Кабінетом Міністрів України відповідного переліку об’єктів, які здійснюються за довгостроковими договорами, в межах бюджетних асигнувань, встановлених на бюджетний період (з дотриманням вимог частини 2 статті 48 та частини 4 статті 23 Кодексу) /зміни до частини 1 статті 48 Кодексу/;
встановити обмеження загального щорічного обсягу довгострокових зобов’язань щодо доріг та довгострокових зобов’язань в рамках ДПП в частині виплати приватному партнеру/концесіонеру плати за експлуатаційну готовність автомобільних доріг загального користування та інших виплат у порядку та на умовах, передбачених договором, укладеним у рамках ДПП, у т.ч. концесійним договором щодо будівництва та подальшої експлуатації автомобільної дороги, – не повинен перевищувати 30% обсягу надходжень до ДДФ, визначених пунктом 1 частини 2 статті 24-2 Кодексу /абзац 3 нової частини 17 статті 23 Кодексу/;
встановити обмеження щодо здійснення вищевказаних витрат у сумі не більше 30% коштів, спрямованих відповідно за напрямами, визначеними пунктами 1 і 2 частини третьої статті 24-2 Кодексу, а також включити до напряму, визначеного пунктом 2 частини третьої статті 24-2 Кодексу, інші заходи, визначені пунктом 2 частини четвертої статті 3 Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України» /зміни до пунктів 1 і 2 частини 3 статті 24-2 Кодексу/;
доповнити напрями використання коштів ДДФ новим напрямом щодо виконання боргових зобов’язань за запозиченнями, отриманими акціонерним товариством, яке провадить діяльність у сфері фінансування розвитку мережі автомобільних доріг, підвищення безпеки руху, швидкості, комфортності та економічності перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом, поліпшення транспортно-експлуатаційного стану автомобільних доріг, мостів та дорожньої інфраструктури; поліпшення технічних показників, підвищення конкурентоспроможності автомобільних доріг щодо забезпечення транзитних перевезень і розвитку автомобільного туризму, сприяння інвестиційному, соціально-економічному та екологічно збалансованому розвитку держави, а також проектування й розбудови мережі метрополітену, в тому числі – легкорейкового метро та швидкісного трамваю, мережі регіональних авіа-хабів (аеропортів); мережі приміського та швидкісного залізничного сполучення або під державні гарантії, на реалізацію інфраструктурних проектів /новий пункт 3-1 частини 3 статті 24-2 Кодексу/;
внести зміни до статті 3 Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України», згідно з якими доповнити напрями використання коштів ДДФ, а саме спрямовувати такі кошти на погашення довгострокових зобов’язань щодо доріг (включаючи оплату протягом поточного та наступних бюджетних періодів робіт, виконаних підрядником у поточному бюджетному періоді, та компенсацію відсотків за запозиченнями, залученими підрядником для фінансування таких робіт) та на внески у статутні капітали державних підприємств та господарських товариств, що здійснюють діяльність у сфері дорожнього господарства (інфраструктури), для здійснення інвестицій (капітальних вкладень) із застосуванням процедур державних закупівель, а також уточнити норми щодо розподілу субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансування будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення (для узгодження з відповідними нормами частини 2 статті 103-2 Кодексу).
ІІІ. Правовими підставами розробки законопроектів № 5090 і № 5090-1 передусім є:
1) Закон України «Про державно-приватне партнерство», яким визначено, що:
ДПП є співробітництвом між державою, АРК, територіальними громадами в особі відповідних державних органів, що згідно з Законом України «Про управління об’єктами державної власності» здійснюють управління об’єктами державної власності, органів місцевого самоврядування, Національною академією наук, національних галузевих академій наук (державних партнерів) та юридичними особами, крім державних та комунальних підприємств, установ, організацій (приватних партнерів), що здійснюється на основі договору в порядку, встановленому цим Законом та іншими законодавчими актами. При цьому, до ознак ДПП належать: створення та/або будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт та технічне переоснащення) об’єкта ДПП та/або управління (користування, експлуатація, технічне обслуговування) таким об’єктом; довготривалість відносин (від 5 до 50 років); передача приватному партнеру частини ризиків у процесі здійснення ДПП; внесення приватним партнером інвестицій в об’єкти ДПП /частини 1 і 3 статті 1 Закону/;
ДПП застосовується в таких сферах: виробництво, транспортування і постачання тепла та розподіл і постачання природного газу; будівництво та/або експлуатація автострад, доріг, залізниць, злітно-посадкових смуг на аеродромах, мостів, шляхових естакад, тунелів і метрополітенів, морських і річкових портів та їх інфраструктури; машинобудування; збір, очищення та розподілення води; охорона здоров’я; туризм, відпочинок, рекреація, культура та спорт; забезпечення функціонування зрошувальних і осушувальних систем; поводження з відходами, крім збирання та перевезення; виробництво, розподілення та постачання електричної енергії; надання соціальних послуг, управління соціальною установою, закладом; виробництво та впровадження енергозберігаючих технологій, будівництво та капітальний ремонт житлових будинків, повністю чи частково зруйнованих внаслідок бойових дій на території проведення АТО; встановлення модульних будинків та будівництво тимчасового житла для внутрішньо переміщених осіб; надання освітніх послуг та послуг у сфері охорони здоров’я; управління пам’ятками архітектури та культурної спадщини; донорство крові та/або компонентів крові, заготівля, переробка, тестування, зберігання, розподіл і реалізація донорської крові та/або компонентів крові /частина 1 статті 4 Закону/;
у рамках здійснення ДПП можуть укладатися: концесійний договір; договір управління майном (виключно за умови передбачення у договорі, укладеному в рамках ДПП, інвестиційних зобов’язань приватного партнера); договір про спільну діяльність; інші договори /частина 1 статті 5 Закону/;
фінансування ДПП може здійснюватися за рахунок: фінансових ресурсів приватного партнера; фінансових ресурсів, запозичених в установленому порядку; коштів державного та місцевих бюджетів; інших джерел, не заборонених законодавством /частина 1 статті 9 Закону/;
під час прийняття рішення про проведення конкурсу з визначення приватного партнера для здійснення ДПП визначаються, серед іншого: строк здійснення ДПП, форма його реалізації та основні етапи; державний партнер та об’єкти ДПП; обсяг та форми фінансової участі державного партнера у здійсненні ДПП, якщо надання такої підтримки передбачається /частина 1 статті 15 Закону/;
державний партнер в установленому порядку направляє копію укладеного договору в рамках ДПП центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері ДПП, уповноваженому на ведення обліку договорів, укладених в рамках ДПП /частина 3 статті 17 Закону/;
державна підтримка здійснення ДПП може надаватися шляхом: надання державних гарантій та місцевих гарантій; фінансування за рахунок коштів державного чи місцевих бюджетів та інших джерел згідно із загальнодержавними та місцевими програмами; виплати приватному партнеру платежів, передбачених відповідним договором (зокрема плати за експлуатаційну готовність); придбання державним партнером певного обсягу товарів (робіт, послуг), що виробляються (виконуються, надаються) приватним партнером за відповідним договором; постачання приватному партнеру товарів (робіт, послуг), необхідних для здійснення ДПП; будівництва (нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, технічного переоснащення) державними, комунальними підприємствами, установами, організаціями та/або господарськими товариствами, 100% акцій (часток) яких належить державі, АРК чи територіальній громаді, об’єктів суміжної інфраструктури (залізничних, автомобільних шляхів, ліній зв’язку, засобів тепло-, газо-, водо- та електропостачання, інженерних комунікацій тощо), що не є об’єктами ДПП, але необхідні для виконання відповідного договору; інших форм, передбачених законом /частина 1 статті 18 Закону/;
плата за експлуатаційну готовність – обумовлені договором, укладеним в рамках ДПП, платежі на користь приватного партнера, що сплачуються після прийняття об’єкта ДПП в експлуатацію, розмір яких залежить від досягнення приватним партнером показників результативності, визначених договором, укладеним в рамках ДПП /частина 1 статті 1 Закону/;
держава гарантує додержання встановлених законодавством умов для провадження діяльності приватних партнерів, пов’язаної з виконанням договорів, укладених у рамках ДПП, додержання прав і законних інтересів приватних партнерів /стаття 20 Закону/, зокрема:
– якщо ціни (тарифи) на товари (роботи, послуги) приватного партнера підлягають державному регулюванню, такі ціни (тарифи) мають включати кошти для компенсації вартості внесених приватним партнером інвестицій (інвестиційну складову) відповідно до закону, якщо інший порядок компенсації інвестицій не передбачено договором, укладеним у рамках ДПП;
– у разі прийняття державними органами або органами місцевого самоврядування рішень, що порушують права приватних партнерів, збитки, завдані їм внаслідок прийняття таких рішень, підлягають відшкодуванню в повному обсязі, приватні партнери мають право на відшкодування збитків, завданих їм внаслідок дій, бездіяльності або неналежного виконання державними органами та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами своїх обов’язків, передбачених законодавством;
2) Закон України «Про концесію», яким визначено, що:
концесія є формою здійснення ДПП, що передбачає надання концесієдавцем концесіонеру права на створення та/або будівництво (нове будівництво, реконструкцію, реставрацію, капітальний ремонт та технічне переоснащення), та/або управління (користування, експлуатацію, технічне обслуговування) об’єктом концесії, та/або надання суспільно значущих послуг у порядку та на умовах, визначених концесійним договором, а також передбачає передачу концесіонеру переважної частини операційного ризику, що охоплює ризик попиту та/або ризик пропозиції /пункт 11 частини 1 статті 1 Закону/;
в умовах проведення концесійного конкурсу, серед іншого, обов’язково зазначаються: розмір реєстраційного внеску, що підлягає сплаті претендентом; граничний обсяг та форма державної підтримки (якщо така підтримка передбачена); вимоги до розміру та форми забезпечення конкурсної пропозиції (за наявності), а також можуть бути передбачені обов’язки концесіонера щодо: внесення одноразового фіксованого платежу на користь концесієдавця, балансоутримувача, міжнародної фінансової організації відповідно до статті 34 цього Закону; фінансування будівництва (нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, технічного переоснащення) об’єктів суміжної інфраструктури (залізничних, автомобільних шляхів, ліній зв’язку, засобів тепло-, газо-, водо- та електропостачання, інженерних комунікацій тощо), які не є об’єктом концесії, але необхідні для реалізації проекту, що здійснюється на умовах концесії, та умови повернення таких інвестицій /частина 4 статті 8, частина 2 статті 12 Закону/;
реєстраційний внесок сплачується претендентом у розмірі, що визначається концесієдавцем з урахуванням вартості проекту, що здійснюється на умовах концесії, та не може перевищувати 100 розмірів мінімальної зарплати, встановленої на 1 січня року, в якому опубліковане оголошення про проведення концесійного конкурсу; реєстраційний внесок сплачується до спеціального фонду відповідного місцевого або державного бюджету або на рахунок концесієдавця; кошти, що надійшли від сплати реєстраційного внеску, використовуються виключно для покриття витрат, пов’язаних з організацією та проведенням концесійного конкурсу, а також із залученням до роботи конкурсної комісії незалежних експертів /частина 5 статті 13 Закону/;
за рішенням концесієдавця від учасників концесійного конкурсу може вимагатися забезпечення конкурсної пропозиції, що надається у формі гарантії чи в іншій формі відповідно до умов концесійного конкурсу, при цьому розмір такого забезпечення не може перевищувати 1% очікуваного обсягу капітальних інвестицій проекту, що здійснюється на умовах концесії; кошти, що надійшли у результаті реалізації забезпечення конкурсної пропозиції (у разі якщо вони не повертаються учаснику), підлягають перерахуванню до державного бюджету або до відповідного місцевого бюджету /стаття 15 Закону/;
концесієдавець може залучати радників для підготовки проекту, що здійснюється на умовах концесії, при цьому залучення радника є обов’язковим, якщо вартість майна, що є об’єктом концесії, та/або очікувана вартість новоствореного (новозбудованого) об’єкта концесії перевищує 250 млн грн; оплата послуг радників може здійснюватися за рахунок коштів державного та/або місцевого бюджетів, коштів державного, комунального підприємства, установи, організації, господарського товариства, 100% акцій (часток) якого належать державі, АРК, територіальній громаді або іншому господарському товариству, 100% акцій (часток) якого належать державі, Національної академії наук, національних галузевих академій наук, коштів міжнародних фінансових організацій або інших джерел, не заборонених законодавством /частини 1 і 4 статті 23 Закону/;
державна підтримка може надаватися концесіонеру шляхом: виплати плати за експлуатаційну готовність; придбання концесієдавцем певного обсягу товарів (робіт, послуг), що виробляються (виконуються, надаються) концесіонером відповідно до концесійного договору; постачання концесіонеру товарів (робіт, послуг), необхідних для виконання концесійного договору; будівництва (нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, технічного переоснащення) державними, комунальними підприємствами, установами, організаціями та/або господарськими товариствами, 100% акцій (часток) яких належать державі, АРК, територіальній громаді або іншому господарському товариству, 100% акцій (часток) яких належать державі, об’єктів суміжної інфраструктури (залізничних, автомобільних шляхів, ліній зв’язку, засобів тепло-, газо-, водо- та електропостачання, інженерних комунікацій тощо), які не є об’єктами концесії, але необхідні для виконання концесійного договору /частина 1 статті 35 Закону/;
концесійний договір має передбачати отримання концесіонером плати за суспільно значущі послуги, що надаються ним з використанням об’єкта концесії, від користувачів (споживачів) таких послуг, а також може передбачати платежі концесіонера на користь концесієдавця (можуть включати концесійні платежі та/або одноразову фіксовану плату, визначену концесійним договором) та/або платежі концесієдавця на користь концесіонера (можуть здійснюватися у формі плати за експлуатаційну готовність та можливі у випадку, якщо концесіонер не може отримати повне відшкодування здійснених ним інвестицій за рахунок користувачів (споживачів) послуг) /частини 1-3 і 7 статті 34 Закону/;
концесійні платежі сплачуються відповідно до державного та місцевого бюджетів, за рішенням концесієдавця частина концесійного платежу може сплачуватися на користь балансоутримувача відповідно до умов концесійного договору та бюджетного законодавства України /частина 5 статті 34 Закону/;
одноразова фіксована плата може бути передбачена умовами концесійного конкурсу з метою повного або часткового виконання зобов’язань балансоутримувача, що існують на момент затвердження концесієдавцем конкурсної документації, та/або для отримання додаткових надходжень до державного та/або місцевого бюджетів, та/або для покриття витрат на підготовку проекту, що здійснюється на умовах концесії (залучення радників, розроблення землевпорядної документації та проведення її експертизи, розроблення детального плану території відповідно до підтвердних документів тощо), при цьому порядок сплати, розмір та цільове спрямування одноразової фіксованої плати визначаються концесійним договором /частина 6 статті 34 Закону/;
особливостями концесії щодо будівництва та експлуатації автомобільних доріг /розділ ІХ Закону/ є, зокрема, таке:
– об’єктом концесії є автомобільні дороги загального користування, концесійний договір укладається на строк, який має становити не менше 10 років та не більше 50 років;
– порядок безоплатного проїзду автомобільними дорогами, побудованими на умовах концесії, та розмір відшкодування концесіонеру визначає Кабінет Міністрів України;
– плата за експлуатаційну готовність автомобільної дороги сплачується концесіонеру відповідно до умов концесійного договору після прийняття автомобільної дороги в експлуатацію та залежить від досягнення концесіонером показників результативності, у разі недосягнення концесіонером показників результативності розмір такої плати може бути зменшений на суму штрафних санкцій, передбачених концесійним договором;
– концесійні платежі вносяться концесіонером відповідно до умов концесійного договору, якщо інтенсивність руху на автомобільній дорозі за результатами звітного року перевищує очікувану, що визначена концесійним договором, та зараховуються до ДДФ.
ІV. Щодо процедури розгляду законопроектів № 5090 і № 5090-1, опрацювання експертних висновків до них.
Спочатку відповідно до статей 93 і 96 Регламенту Верховної Ради України необхідно розглянути питання щодо доцільності включення законопроектів № 5090 і № 5090-1 до порядку денного п’ятої сесії Верховної Ради України, позитивне вирішення якого буде підставою для їх розгляду Верховною Радою України у першому читанні.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ у своїх висновках до законопроектів № 5090 і № 5090-1 /листи від 11.03.2021 р. № 16/3-2021/88466 (432724) і № 16/3-2021/88468 (432783)/ висловлює окремі зауваження щодо них.
Міністерство фінансів України /далі – Мінфін/ у своїх висновках до законопроектів № 5090 і № 5090-1 /листи від 23.03.2021 р. № 47040-03-2/9440 і № 47040-03-2/9438/ зазначає, що вони потребують доопрацювання з урахуванням зауважень та пропозицій Мінфіну.
Мінекономіки у своєму висновку до законопроекту № 5090-1 /лист від 18.03.2021 р. № 3903-01/16841-01/ надає зауваження до окремих його положень, загалом вказуючи, що окреслені у законопроекті № 5090-1 питання виходять за межі правового регулювання бюджетних відносин під час реалізації договорів, укладених в рамках ДПП, у т.ч. концесійних договорів, а відтак зазначає, що законопроект № 5090-1 не підтримується.
Міністерство інфраструктури України /далі – Мінінфраструктури/ у своєму висновку до законопроекту № 5090-1 /лист від 30.03.2021 р. № 3871/25/10-21/ надає зауваження до окремих його положень, вважає, що його прийняття ставить під загрозу можливість успішної реалізації проектів ДПП та концесії у сфері будівництва автомобільних доріг, та загалом зазначає, що не підтримує законопроект № 5090-1.
Державне агентство автомобільних доріг України /далі – Укравтодор/ у своєму висновку до законопроекту № 5090-1 /лист від 04.03.2021 р. № 1138/1/08-01/01-43/02-21/ зазначає, що в цілому підтримує його прийняття, при цьому пропонує під час доопрацювання законопроекту № 5090-1 внести до нього деякі зміни.
Американська торгівельна палата в Україні направила до Комітету звернення щодо законопроектів № 5090 і № 5090-1 /лист від 09.04.2021 р. №21-217/, в якому зазначає, що підтримує законопроект № 5090, а законопроект № 5090-1 пропонує відхилити, оскільки він пропонує менш ефективний механізм державного фінансування зобов’язань за проектами ДПП, у т.ч. щодо автомобільних доріг, що знижує привабливість таких проектів для інвесторів та банків.
На час розгляду у Комітеті даного питання не надійшли висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України до Європейського Союзу (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) щодо законопроектів № 5090 і № 5090-1.
Статтею 110 Регламенту Верховної Ради України визначено особливості розгляду альтернативних законопроектів, зокрема:
альтернативні законопроекти розглядаються, як правило, в порядку черговості їх внесення;
при розгляді альтернативних законопроектів головний комітет може рекомендувати Верховній Раді взяти за основу один із них або підготувати інший законопроект, який вноситься на розгляд Верховної Ради народними депутатами – членами цього комітету;
Верховна Рада розглядає альтернативні законопроекти на пленарному засіданні одночасно з основним законопроектом.
V. У Комітеті попередньо опрацьовано законопроекти № 5090 і № 5090-1, проаналізовано експертні висновки до них та звернуто увагу на таке.
1. Запровадження довгострокових зобов’язань в рамках здійснення ДПП (передбачене законопроектами № 5090 і № 5090-1) та довгострокових зобов’язань щодо доріг (передбачене законопроектом № 5090-1) не у повній мірі відповідає законодавчо визначеним концептуальним засадам бюджетного процесу. Передусім йдеться про норми статті 96 Конституції України і частини 1 статті 3 Кодексу (щодо визначення бюджетного періоду з 1 січня кожного року по 31 грудня того ж року), частин 2 і 3 статті 95 Конституції України (згідно з якими виключно законом про державний бюджет визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків та держава прагне до збалансованості бюджету України), частин 1 і 2 статті 23 Кодексу (щодо здійснення будь-яких бюджетних зобов’язань та платежів з бюджету лише за наявності відповідного бюджетного призначення, яке встановлюється законом про державний бюджет (рішенням про місцевий бюджет)), а також визначені пунктами 1 і 2 частини 1 статтею 7 Кодексу принципи збалансованості і єдності бюджетної системи (повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень бюджету на відповідний бюджетний період, а єдність забезпечується, серед іншого, єдиною правовою базою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності). Зважаючи на вищезазначені бюджетні вимоги, запропоноване законопроектами № 5090 і № 5090-1 правове регулювання застосування відповідних довгострокових зобов’язань містить ризики щодо збереження збалансованості бюджетів у наступних бюджетних періодах, оскільки не враховує реальних фінансових можливостей бюджетів у довгостроковій перспективі.
З цього приводу варто звернути увагу, що Законом України від 09.04.2015 р. № 328-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації» до Кодексу вже імплементовано норми щодо довгострокових зобов’язань за енергосервісом, аналогічні положенням законопроектів № 5090 і № 5090-1 за способом їх реалізації. Проте, на відміну від такого Закону у законопроектах № 5090 і № 5090-1 не передбачено положення щодо належного контролю за взяттям довгострокових зобов’язань в рамках ДПП і довгострокових зобов’язань щодо доріг (не запропоновано внесення відповідних доповнень до частини 1 статті 113 Кодексу щодо повноважень органів державного фінансового контролю), на що також звертає увагу ГНЕУ.
2. У пояснювальних записках до законопроектів № 5090 і № 5090-1 в частині фінансово-економічного обґрунтування зазначено, зокрема, що:
передбачені бюджетні механізми застосування визначених Законом України «Про державно-приватне партнерство» форм державної підтримки можуть застосовуватися в рамках здійснення ДПП, у т.ч. концесії, якщо за результатами аналізу ефективності здійснення ДПП на підставі відповідної пропозиції складено висновок про доцільність прийняття рішення про здійснення ДПП, погоджений з Мінфіном, водночас рішення про надання такої підтримки та визначення її оптимальної форми буде прийматися, виходячи з соціально-економічної та бюджетної ефективності проекту, який планується реалізувати на умовах ДПП, у т.ч. концесії;
таким чином, підтримка надаватиметься, якщо за результатами проведеного аналізу ефективності здійснення ДПП буде визначено, що запропонований проект відповідає пріоритетам державної політики, має позитивний соціальний та екологічний вплив, економічні вигоди і наслідки його реалізації є беззаперечними (проект повинен бути найбільш ефективним варіантом з усіх можливих способів розв’язання існуючих проблем), а надання державної підтримки у запропонованій формі не призведе до негативних фіскальних наслідків, які можуть виникнути під час здійснення ДПП.
Разом з тим, таке твердження є недостатньо обґрунтованим та непідкріплене будь-якими розрахунками, адже існує ризик накопичення значних обсягів довгострокових зобов’язань в рамках ДПП, що у майбутньому може призвести до значного навантаження на державний і місцеві бюджети. Наприклад, на виконання довгострокових зобов’язань в рамках ДПП по факту може виявитися недостатньо надходжень 10% концесійних платежів щодо об’єктів державної власності, враховуючи, що частина таких платежів за рішенням концесієдавця може сплачуватися на користь балансоутримувача і відповідно не зараховуватиметься до державного бюджету, а щодо доріг умовою внесення концесійних платежів є перевищення фактичної інтенсивності руху на дорозі над очікуваною, що визначена концесійним договором.
До законопроектів № 5090 і № 5090-1 не надано фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), яке вимагається відповідно до норм частини 1 статті 27 Кодексу і частини 3 статті 91 Регламенту Верховної Ради України, а також не наведено оцінки соціально-економічних наслідків практичного застосування положень даної законодавчої ініціативи для економіки і бюджету у довгостроковій перспективі.
ГНЕУ звертає увагу, що у супровідних матеріалах до законопроектів № 5090 і № 5090-1 немає належного обґрунтування пропонованих напрямів бюджетних видатків в рамках здійснення ДПП (концесії) та джерел їх фінансового забезпечення, особливо у контексті впливу на інші витрати, пов’язані з будівництвом, реконструкцією, ремонтом і утриманням автомобільних доріг, фінансове забезпечення яких здійснюється за рахунок одних і тих же джерел.
Мінфін зазначає, що реалізація законопроектів № 5090 і № 5090-1 призведе до зменшення обсягу доходів загального фонду державного та місцевих бюджетів, при цьому зауважує про відсутність фінансово-економічних розрахунків впливу законопроектів № 5090 і № 5090-1 на показники бюджету.
Довідково щодо надходження концесійних платежів до бюджету необхідно зазначити, що:
у 2020 р. концесійні платежі щодо об’єктів державної власності до загального фонду державного бюджету не надходили (при плані у сумі 9 млн грн), а на 2021 рік план таких надходжень визначено у сумі 113,3 млн грн;
до місцевих бюджетів концесійні платежі щодо об’єктів комунальної власності за 2020 рік надійшли загалом у сумі 7,3 млн грн.
3. Запропоноване у законопроектах № 5090 і № 5090-1 визначення довгострокового зобов’язання в рамках ДПП /новий пункт 21-2 частини 1 статті 2 Кодексу/ як зобов’язання здійснити на користь приватного партнера передбачені договором платежі є неповним з огляду на норми частини 1 статті 18 Закону України «Про державно-приватне партнерство», якими серед видів державної підтримки здійснення ДПП є не лише виплата приватному партнеру платежів, передбачених договором ДПП, а й придбання державним партнером певного обсягу товарів, що виробляються приватним партнером за договором ДПП, постачання приватному партнеру товарів, необхідних для здійснення ДПП, будівництво (реконструкція, реставрація, капітальний ремонт, технічне переоснащення) об’єктів суміжної інфраструктури, що не є об’єктами ДПП, але необхідні для виконання договору ДПП, надання державних гарантій та місцевих гарантій, фінансове забезпечення за рахунок коштів державного чи місцевих бюджетів та інших джерел згідно із загальнодержавними та місцевими програмами.
4. Вбачається необґрунтованою пропозиція щодо ведення реєстру довгострокових зобов’язань в рамках ДПП щодо об’єктів державної власності за рахунок коштів спеціального фонду державного бюджету (10% концесійних платежів щодо об’єктів державної власності) /новий пункт 1-1 частини 4 статті 30 Кодексу/, зважаючи, зокрема, на таке.
Законопроектами № 5090 і № 5090-1 передбачається уповноважити ЦОВВ, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері ДПП, вести зазначений реєстр /абзац 5 нової частини 17 статті 23 Кодексу/. Наразі таким ЦОВВ в Уряді є Мінекономіки /відповідно до постанови КМУ від 20.08.2014 р. № 459 (із змінами) «Питання діяльності Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства»/.
Згідно з підпунктами 47-53 пункту 4 Положення про Мінекономіки (затвердженого постановою КМУ від 20.08.2014 р. № 459 (із змінами)) Мінекономіки відповідно до покладених на нього завдань: проводить моніторинг ефективності діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері ДПП; здійснює методологічне забезпечення проведення перевірки виконання договорів, укладених у рамках ДПП; проводить моніторинг, узагальнення та оприлюднення в установленому порядку результатів здійснення ДПП, зокрема оцінку та моніторинг загального рівня ризиків державного партнера в договорах, укладених у рамках ДПП; проводить моніторинг дотримання вимог законодавства у сфері ДПП, зокрема під час проведення конкурсів з визначення приватного партнера; бере участь в організації навчання і підвищення кваліфікації фахівців у сфері ДПП; веде облік договорів, укладених у рамках ДПП, зокрема концесійних договорів, а також проводить моніторинг виконання таких договорів.
Таким чином, Мінекономіки буде вести зазначений реєстр в рамках покладених на Мінекономіки завдань у сфері ДПП і фінансове забезпечення цього заходу має здійснюватися в межах видатків, передбачених на функціонування Мінекономіки у загальному фонді державного бюджету.
Крім того, спрямування частини відповідних коштів спеціального фонду державного бюджету на ведення зазначеного реєстру зменшить ресурси безпосередньо на підготовку проектів ДПП та виконання довгострокових зобов’язань в рамках ДПП.
5. Окремі положення законопроектів № 5090 і № 5090-1 є суперечливими або не узгоджуються між собою, зокрема:
1) виходячи із змісту
більшості положень законопроектів № 5090 і
№ 5090-1 (нового пункту 21-2
частини 1 статті 2, нової частини 8 статті 22, нової
частини 17 статті 23, змін до частини 1 статті 48 Кодексу),
довгострокове зобов’язання в рамках ДПП є зобов’язанням розпорядника бюджетних
коштів (державного партнера) і видатки на виконання такого зобов’язання
встановлюються у межах бюджетних призначень головного розпорядника бюджетних
коштів та здійснюються в межах відповідних фактичних надходжень спеціального
фонду бюджету. Проте у новому пункті 1-1 частини 4 статті 30
Кодексу передбачається, що кошти, отримані до спеціального фонду державного
бюджету (10% концесійних платежів щодо
об’єктів державної власності), спрямовуються ЦОВВ, що забезпечує формування
та реалізує державну політику у сфері ДПП, на підготовку проектів ДПП, ведення
реєстру довгострокових зобов’язань в рамках ДПП, виконання довгострокових
зобов’язань в рамках ДПП щодо об’єктів державної власності, тобто зазначені
кошти не будуть спрямовуватися безпосередньо відповідним розпорядникам
бюджетних коштів, які є державними партнерами, а будуть концентруватися у ЦОВВ,
що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері ДПП, хоча такий
ЦОВВ не уповноважений брати довгострокове зобов’язання в рамках ДПП і
відповідно його виконувати, як наслідок унеможливиться виконання зазначених
зобов’язань;
2) законопроектом № 5090 у пункті 1 частини 3 статті 24-2 Кодексу до напрямів використання коштів ДДФ поряд з іншими заходами, визначеними пунктом 1 частини 4 статті 3 Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України», пропонується включити виплату приватному партнеру/концесіонеру плати за експлуатаційну готовність доріг державного значення та інших виплат у порядку та на умовах, передбачених договором, укладеним у рамках ДПП, у т.ч. концесійним договором. Однак такий напрям вже міститься у вищезгаданій нормі Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України», відтак відповідне положення законопроекту № 5090 є тавтологією (дублює вже наявну чинну норму) та має бути виключено або належним чином уточнено, щоб уникнути непорозумінь у практичному застосуванні.
Крім того, запропонованими змінами до абзацу 2 частини 4 статті 24-2 Кодексу виключається спрямування частини доходних джерел формування ДДФ у певній пропорції на такий напрям, але одночасно не вносяться необхідні зміни до абзацу 1 цієї норми Кодексу (як це передбачено щодо виконання боргових зобов’язань за запозиченнями на розвиток і утримання доріг), як наслідок чітко не визначено джерело для відповідних видатків і черговість їх здійснення, що ускладнить реалізацію відповідних положень. При цьому Мінфін зауважує, що запропоновані зміни до пунктів 1 і 2 частини 3 та абзацу 2 частини 4 статті 24-2 Кодексу не узгоджуються між собою та можуть призвести до неефективного використання коштів ДДФ, а також значно зменшити обсяг фінансового ресурсу, який буде спрямований на дороги загального користування, будівництво, реконструкція та ремонт яких може здійснюватися не на умовах ДПП (концесії). Відповідно Мінфін пропонує виключити запропоновані зміни до абзацу 2 частини 4 статті 24-2 Кодексу;
3) законопроект № 5090-1 містить суперечливі між собою положення про обмеження обсягу довгострокових зобов’язань щодо доріг та довгострокових зобов’язань в рамках ДПП в частині виплати приватному партнеру/концесіонеру плати за експлуатаційну готовність автомобільних доріг загального користування та інших виплат у порядку та на умовах, передбачених договором, укладеним у рамках ДПП, у т.ч. концесійним договором, а саме в абзаці 3 нової частини 17 статті 23 Кодексу – не більше 30% обсягу надходжень до ДДФ, визначених пунктом 1 частини 2 статті 24-2 Кодексу, а у змінах до пунктів 1 і 2 частини 3 статті 24-2 Кодексу – не більше 30% коштів, спрямованих за напрямами, визначеними цими пунктами (тобто значно менше, оскільки йдеться про 30% від відповідно 60% і 35% вищезазначених надходжень до ДДФ за вирахуванням коштів, що спрямовуються на виконання боргових зобов’язань за запозиченнями на розвиток і утримання доріг);
4) законопроектами № 5090 і № 5090-1 вносяться доповнення до абзацу 6 частини 3 статті 33 Кодексу, згідно з яким ЦОВВ, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного і соціального розвитку, подає Мінфіну інформацію щодо загального обсягу довгострокових зобов'язань в рамках здійснення ДПП (концесії) щодо об’єктів державної власності на середньостроковий період та обсягу щорічних видатків за такими зобов'язаннями. Натомість в інших нормах Кодексу (нова частина 17 статті 23, новий пункт 1-1 частини 4 статті 30 і новий пункт 15-3 частини 2 статті 61) відповідний уповноважений орган зазначається як ЦОВВ, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері ДПП. Незважаючи на те, що на даний час в обох випадках йдеться про Мінекономіки, у Кодексі необхідно застосовувати єдине визначення уповноваженого органу у сфері ДПП для недопущення розбіжностей трактування відповідних норм;
5) передбачений законопроектом № 5090-1 новий пункт 3-1 частини третьої статті 24-2 Кодексу щодо спрямування коштів ДДФ за новим напрямом (а саме на виконання боргових зобов’язань за запозиченнями, отриманими відповідним акціонерним товариством) не узгоджується із запропонованими змінами до статті 3 Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України», в яких не передбачається такого нового напряму, хоча інші норми статті 24-2 Кодексу та статті 3 цього Закону між собою узгоджуються.
6. Положення законопроектів № 5090 і № 5090-1 щодо довгострокових зобов’язань в рамках ДПП на рівні місцевих бюджетів містять окремі неузгодженості між собою, з іншими положеннями законопроектів № 5090 і № 5090-1, з бюджетним та профільним законодавством, а також, на думку Мінфіну, не відповідають методології формування та виконання доходів і видатків місцевих бюджетів. Зокрема:
1) у новій частині 17 статті 23 Кодексу передбачається визначити, що загальний щорічний обсяг довгострокових зобов’язань в рамках ДПП щодо об’єктів комунальної власності не повинен перевищувати обсяг надходжень місцевих податків та зборів, проте місцеві податки та збори не зараховуються до районних і обласних бюджетів. У зв’язку з цим, Мінфін пропонує замінити відповідне обмеження, визначивши його як 30% надходжень загального фонду місцевого бюджету без урахування надходжень, визначених пунктами 1 і 1-1 частини 1 статті 64, пунктом 1 частини 1 статті 66 Кодексу, та міжбюджетних трансфертів;
2) частину 2 статті 71 Кодексу передбачається доповнити новим пунктом 6-1, згідно з яким до витрат бюджету розвитку місцевих бюджетів належать платежі, пов’язані з виконанням довгострокових зобов’язань в рамках ДПП АРК, обласної ради чи територіальної громади міста за договором, укладеним в рамках ДПП (у т.ч. за концесійним договором). Незрозуміло, чому в такому положенні згадуються зобов’язання лише АРК, обласної ради чи територіальної громади міста (а отже таке положення стосується лише бюджету АРК, обласних бюджетів і бюджетів міських територіальних громад), при тому що в Законі України «Про державно-приватне партнерство» рішення про здійснення ДПП щодо об’єктів комунальної власності приймається відповідним органом місцевого самоврядування (яким залежно від об’єкта ДПП може бути також сільська, селищна чи районна рада);
3) частину 1 статті 91 Кодексу пропонується доповнити новим пунктом 14-1, згідно з яким до видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, належать видатки на виконання довгострокових зобов’язань в рамках ДПП. Це положення не у повній мірі узгоджується з вищезгаданим положенням, не конкретизовано в частині зобов’язань саме щодо об’єктів комунальної власності, а також не містить безпосередньо виду видатків за функціональною (галузевою) ознакою і відповідно не узгоджується з іншими нормами статті 91 Кодексу, відтак є зайвим, що підтверджується відсутністю аналогічних доповнень до статті 87 Кодексу щодо видатків державного бюджету;
4) не передбачено змін до статей 64, 64-1, 66 і 69-1 Кодексу в частині уточнення порядку зарахування концесійних платежів щодо об’єктів комунальної власності до місцевих бюджетів, як це запропоновано змінами до статті 29 Кодексу в частині зарахування концесійних платежів щодо об’єктів державної власності;
5) не передбачено змін до частини 7 статті 75-1 Кодексу щодо включення загального обсягу довгострокових зобов’язань в рамках ДПП щодо об’єктів комунальної власності на середньостроковий період та обсягу щорічних видатків за такими зобов’язаннями до прогнозу місцевого бюджету, що з метою застосування єдиних правил щодо середньострокового бюджетного планування мають бути аналогічними запропонованим змінам до статті 33 Кодексу в частині включення обсягів відповідних зобов’язань і витрат щодо об’єктів державної власності до Бюджетної декларації.
Зокрема, чинними нормами Кодексу визначено, що: до доходів загального фонду бюджетів сільських, селищних, міських територіальних громад, районних бюджетів, бюджету АРК та обласних бюджетів належать концесійні платежі щодо об’єктів комунальної власності, засновником яких є відповідні місцеві ради, Верховна Рада АРК (крім концесійних платежів, визначених пунктом 3 частини першої статті 69-1 Кодексу) /пункт 34 частини 1 статті 64, пункт 5 частини 1 статті 64-1, пункт 29 частини 1 статті 66 Кодексу/; до надходжень спеціального фонду місцевих бюджетів належать концесійні платежі щодо об’єктів комунальної власності, які мають цільове спрямування згідно із законом /пункт 3 частини 1 статті 69-1 Кодексу/. Вищезгадані норми Кодексу не узгоджуються з:
частиною 5 статті 34 Закону України «Про концесію» (згідно з якою за рішенням концесієдавця частина концесійного платежу може сплачуватися на користь балансоутримувача відповідно до умов концесійного договору та бюджетного законодавства, якщо концесієдавцем одночасно виступають декілька органів державної влади та/або органів місцевого самоврядування, концесійним договором можуть визначатися умови розподілу концесійних платежів між державним і місцевим бюджетами відповідно до бюджетного законодавства);
запропонованим законопроектами № 5090 і № 5090-1 підходом про розподіл концесійних платежів щодо об’єктів державної власності між загальним і спеціальним фондами державного бюджету (90% і 10%, крім частини концесійного платежу, що за рішенням концесієдавця підлягає сплаті на користь балансоутримувача), що не відповідає визначеному пунктом 1 частини 1 статті 7 Кодексу принципу єдності бюджетної системи України (який серед іншого забезпечується єдиною правовою базою та єдиним регулюванням бюджетним відносин);
передбаченим законопроектами № 5090 і № 5090-1 доповненням частини 2 статті 71 Кодексу щодо включення до витрат бюджету розвитку місцевих бюджетів платежі, пов’язані з виконанням довгострокових зобов’язань в рамках ДПП АРК, обласної ради чи територіальної громади міста за договором, укладеним в рамках ДПП, у т.ч. за концесійним договором, оскільки одночасно не запропоновано джерела здійснення відповідних витрат, наприклад шляхом внесення доповнення до частини 1 цієї статті щодо включення до надходжень бюджету розвитку місцевих бюджетів частини концесійних платежів щодо об’єктів комунальної власності.
7. Законопроектами № 5090 і № 5090-1 не запропоновано унормувати зарахування одноразової фіксованої плати до бюджетів, хоча згідно з частиною 6 статті 34 Закону України «Про концесію» така плата може бути передбачена умовами концесійного конкурсу (про що вище зазначено).
У зв’язку з цим, Мінфін пропонує внести відповідні зміни до статей 29, 64, 64-1 і 66 Кодексу щодо включення одноразової фіксованої плати до складу доходів загального фонду бюджетів.
Крім того, Мінфін вважає, що реєстраційний внесок, що сплачується відповідно до Закону України «Про концесію», за своєю суттю не належить до власних надходжень бюджетних установ, тому у законопроектах № 5090 і № 5090-1 пропонує виключити запропоновані зміни до частини 4 статті 13 Кодексу та визначити такий внесок як окремий вид доходу у складі спеціального фонду бюджетів шляхом внесення відповідних змін до статей 29 і 69-1 Кодексу.
8. Запропоноване законопроектом № 5090-1 врегулювання у Кодексі питання довгострокових зобов’язань щодо доріг не містить належних правових підстав, не відповідає вимогам бюджетного законодавства та є суперечливим і дискусійним, зважаючи, зокрема, на таке:
1) у Кодексі /пункт 47-1 частини 1 статті 2, пункт 7 частини 9 статті 33, частини 1 і 2 статті 48/ вже унормовано питання щодо середньострокових зобов’язань за договорами на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання автомобільних доріг (законом від 12.11.2019 р. № 283-IX). Це питання певним чином кореспондується з нормою частини 6 статті 3 Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України», згідно з якою Кабінетом Міністрів України має затверджувати Державну цільову економічну програму розвитку автомобільних доріг загального користування державного значення на відповідний період з переліком автомобільних доріг, на яких заплановано роботи з будівництва, реконструкції, капітального та поточного середнього ремонту, із зазначенням обсягів та джерел фінансування таких робіт у розрізі балансоутримувачів /наразі є чинною зазначена Програма на 2018-2022 роки, затверджена постановою КМУ від 21.03.2018 р. № 382 (із змінами)/. Однак на даний час немає інформації щодо практики застосування вказаних середньострокових зобов’язань, як наслідок, неможливо зробити висновок щодо ефективності реалізації відповідних норм.
Законопроектом № 5090-1 не передбачено положень щодо взаємозв’язку вказаних середньострокових зобов’язань з довгостроковими зобов’язаннями щодо доріг, що в результаті призведе до неузгодженості відповідних норм та проблематичності їх реалізації. Принагідно ГНЕУ зауважує, що є незрозумілими принципи розмежування довгострокових та середньострокових договорів щодо доріг;
2) на відміну від довгострокових зобов’язань у рамках ДПП і довгострокових зобов’язань за енергосервісом, підставою унормування яких у Кодексі є врегулювання відповідних специфічних питань у профільних законах («Про державно-приватне партнерство» і «Про запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації»), для запровадження довгострокових зобов’язань щодо доріг немає правових підстав.
Мінекономіки зауважує, що чинним законодавством не передбачено довгострокового договору на будівництво, реконструкцію, капітальний та/або поточний середній ремонт автомобільної дороги, за яким законопроектом № 5090-1 передбачено брати довгострокові зобов’язання щодо доріг. При цьому, на відміну від проектів ДПП чи концесії можливість взяття довгострокових зобов’язань щодо доріг не обумовлюється підготовкою детального техніко-економічного обґрунтування, в якому повинна бути обґрунтована економічна доцільність проекту та його найбільша бюджетна ефективність порівняно з іншими способами реалізації проекту, на що також вказує Мінінфраструктури. Натомість відповідно до законопроекту № 5090-1 можливість взяття довгострокового зобов’язання щодо доріг обумовлюється виключно включенням відповідного проекту до затвердженого Кабінетом Міністрів України переліку об’єктів щодо доріг, які здійснюються за довгостроковими договорами. Разом з тим, якщо інвестиційний проект реалізується в рамках довгострокового договору, який відповідає ознакам ДПП, визначеним частиною 3 статті 1 Закону України «Про державно-приватне партнерство», такий договір повинен реалізовуватися відповідно до цього Закону;
3) у випадку запровадження довгострокових зобов’язань щодо доріг буде створено прецедент щодо особливостей фінансового забезпечення дорожньої галузі на довгостроковий період (так звані «законодавчі привілеї») по відношенню до фінансового забезпечення бюджетної сфери та інших галузей на зазначений період. Крім того, це не узгоджується з законодавчо визначеними концептуальними засадами бюджетного процесу (про що вище зазначено);
4) на думку ГНЕУ, відповідно до визначення довгострокових зобов’язань щодо доріг (що передбачає оплату протягом поточного та наступних бюджетних періодів робіт, виконаних підрядником у поточному бюджетному періоді, та компенсацію відсотків за запозиченнями, залученими підрядником для фінансування таких робіт) йдеться не про довгострокове зобов’язання, строк дії якого перевищує один бюджетний період та який передбачає здійснення платежів у поточному і майбутніх бюджетних періодах, а про неоплачені бюджетні зобов'язання, тобто по суті про кредиторську заборгованість;
5) положення про довгострокові зобов’язання щодо доріг не узгоджуються з положеннями щодо довгострокових зобов’язань в рамках ДПП в частині повноти охоплення питань, а саме не передбачено змін до статей 33, 38 і 61 Кодексу стосовно планування і звітування за довгостроковими зобов’язаннями щодо доріг за наявності відповідних змін до цих статей Кодексу щодо довгострокових зобов’язань в рамках ДПП.
9. Щодо передбаченого законопроектом № 5090-1 розширення напрямів використання коштів ДДФ на виконання боргових зобов’язань за запозиченнями, отриманими акціонерним товариством, яке провадить діяльність у сфері фінансування розвитку мережі автомобільних доріг, підвищення безпеки руху, швидкості, комфортності та економічності перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом, поліпшення транспортно-експлуатаційного стану автомобільних доріг, мостів та дорожньої інфраструктури, деяких інших інфраструктурних питань, та на внески у статутні капітали державних підприємств та господарських товариств, що здійснюють діяльність у сфері дорожнього господарства (інфраструктури), для здійснення інвестицій (капітальних вкладень) належить зауважити передусім таке:
1) ГНЕУ і Мінінфраструктури вважають, що такий підхід до фінансового забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг є концептуально дискусійним, адже не передбачає безпосереднє фінансове забезпечення вказаних заходів, що виглядає вразливим з точки зору ефективності та забезпечення цільового характеру використання бюджетних ресурсів, а також дієвості фінансового контролю.
При цьому зауважено, що у законопроекті № 5090-1 визначено не конкретні напрями використання відповідних коштів за видами боргових зобов’язань вказаного акціонерного товариства, а сфера його компетенції, у зв’язку з чим існує ризик нецільового та неефективного використання коштів ДДФ.
Мінекономіки зазначає, що сфера діяльності вказаного акціонерного товариства є дуже широкою, та вбачає недоцільним спрямовувати кошти ДДФ на виконання боргових зобов’язань за запозиченнями вказаного акціонерного товариства;
2) відповідно до статті 10 Закону України «Про автомобільні дороги» органами, що здійснюють управління автомобільними дорогами загального користування, є: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами загального користування державного значення; Рада міністрів АРК, обласні та Севастопольська міська держадміністрації. Відтак, у разі створення вказаного акціонерного товариства виникне питання щодо правомірності здійснення ним заходів з розвитку автомобільних доріг без внесення відповідних змін до галузевого законодавства (що також зауважує Мінекономіки), а також щодо дублювання вказаним акціонерним товариством функцій і повноважень вищезазначених органів влади та відповідно нераціонального і неефективного використання коштів ДДФ;
3) запропонована узагальнююча назва вказаного акціонерного товариства не дозволяє належним чином його ідентифікувати, зокрема, чи воно буде акціонерним товариством, 100% акцій якого належить державі, чи його акції або їх частина будуть належати приватним суб’єктам, як наслідок виникає ризик зниження контролю держави за діяльністю вказаного акціонерного товариства. ГНЕУ і Мінінфраструктури висловлюють аналогічні застереження;
4) порушене питання потребує узгодження з вимогами Закону України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання», оскільки збільшення державної частки в статутному капіталі суб’єктів господарювання або збільшення вартості державної частки є формою державної допомоги, надання якої за рахунок бюджетних коштів має здійснюватися з дотриманням норм цього Закону щодо допустимості такої допомоги для конкуренції, тобто лише після отримання відповідного рішення Уповноваженого органу з питань державної допомоги (йдеться про Антимонопольний комітет України);
5) у законопроекті № 5090-1 не вказано конкретних джерел (їх пропорції) фінансового забезпечення запропонованого нового напряму використання коштів ДДФ (новий пункт 3-1 частини третьої статті 24-2 Кодексу), як це передбачено у частині четвертій статті 24-2 Кодексу для інших напрямів, що в результаті призведе до складнощів у практичному застосуванні відповідного положення.
10. Законопроектом № 5090-1 не передбачається першочерговості виплати приватному партнеру/концесіонеру плати за експлуатаційну готовність автомобільних доріг загального користування нарівні з виплатами на виконання боргових зобов’язань за запозиченнями на розвиток і утримання доріг, як пропонується законопроектом № 5090. На думку Мінінфраструктури, зазначене є неприйнятним, оскільки відповідна пріоритетизація такої плати сприятиме залученню до проектів ДПП більшої кількості інвесторів на більш привабливих для держави фінансових умовах, оскільки виплата такої плати носитиме гарантований характер та не залежатиме від інших витрат ДДФ, і такі умови оплати сприятимуть зниженню ставки дисконтування (очікуваної доходності інвестора), а отже зроблять механізм ДПП набагато вигіднішим для державного бюджету.
11. Законопроекти № 5090 і № 5090-1 потребують внесення техніко-юридичних і редакційних уточнень для приведення до вимог нормопроектувальної техніки, узгодження з вимогами бюджетного та іншого законодавства, наприклад:
1) застосування у законопроекті № 5090-1 терміну «фінансування» не відповідає значенню поняття «фінансування» у Кодексі, наведеному у пункті 51 частини 1 статті 2 Кодексу, а терміну «державні закупівлі» – не узгоджується з термінологією Закону України «Про публічні закупівлі» (йдеться про термін «публічні закупівлі»), що також відмічено ГНЕУ, Мінекономіки і Мінінфраструктури;
2) запропоновані формулювання «державно-приватне партнерство (концесія)», «договори, укладені в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори», «державні партнери (концесієдавці)» «приватні партнери (концесіонери)» в частині вжиття понять щодо концесії (у дужках чи у тому числі) обтяжують зміст положень законопроектів № 5090 і № 5090-1 та є зайвими саме щодо таких понять, оскільки згідно з Законом України «Про державно-приватне партнерство» концесія є однією з форм ДПП. ГНЕУ вважає такі формулювання редакційно невдалими і наводить аналогічні зауваження щодо них;
3) у законопроектах № 5090 і № 5090-1 термін «надходження», вжитий у формулюваннях «надходжень до Державного дорожнього фонду, визначених пунктом 1 частини другої статті 24-2 цього Кодексу» і «надходжень, визначених пунктом 19 частини першої статті 64 цього Кодексу» (новій частині 17 статті 23 Кодексу), не у повній мірі відповідає змісту відповідних відсильних норм, оскільки у першому випадку йдеться про джерела формування ДДФ, а у другому – про доходи загального фонду бюджетів сільських, селищних, міських територіальних громад;
4) застосоване у законопроекті № 5090-1 формулювання «погашення довгострокових зобов’язань» щодо доріг не відповідає бюджетній методології та не узгоджується з наведеним у пункті 7 частини 1 статті 2 Кодексу визначенням терміну «бюджетне зобов’язання» (будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому), відтак потребує уточнення, на що також звертають увагу ГНЕУ і Мінінфраструктури;
5) передбачений у законопроекті № 5090-1 /новий пункт 3-1 частини третьої статті 24-2 Кодексу/ виклад назви відповідного акціонерного товариства та сфери його діяльності містить ряд редакційних помилок і неузгодженостей, у зв’язку з чим Укравтодором надано пропозиції щодо уточнення відповідного формулювання;
6) в останньому абзаці нової частини 17 статті 23 Кодексу (запропонованої законопроектами № 5090 і № 5090-1) слово «публікує» слід замінити словом «розміщує», тому що у зазначеному положенні йдеться про розміщення відповідної інформації на офіційному веб-сайті, а не про її публікацію у газеті чи іншому ЗМІ;
7) новий пункт 5-2 частини 1 статті 76 Кодексу (запропонований законопроектами № 5090 і № 5090-1) після слів «об’єктів комунальної власності» доповнити словами «за бюджетними програмами» для узгодження його викладу з передбаченим новим пунктом 6-3 частини 1 статті 38 Кодексу;
8) ГНЕУ зауважує, що назва законопроекту № 5090-1 не повною мірою відповідає його змісту, в якому регулюються питання не лише довгострокових зобов’язань в рамках ДПП, а й довгострокових зобов'язань щодо доріг.
VІ. Зважаючи на вищезазначені висновки, зауваження та пропозиції до законопроектів № 5090 і № 5090-1, необхідно звернути увагу на деякі особливості процедури можливого подальшого доопрацювання законопроекту при підготовці до другого читання, а саме частиною першою статті 116 Регламенту Верховної Ради України передбачено, що:
пропозиції і поправки до законопроекту, який готується до другого читання, можуть вноситися лише до того тексту законопроекту (розділів, глав, статей, їх частин, пунктів, підпунктів, абзаців, речень), який прийнятий Верховною Радою за основу;
головний комітет, як виняток, може прийняти рішення про врахування внесених пропозицій і поправок щодо виправлень, уточнень, усунення помилок та/або суперечностей у тексті законопроекту, інших структурних частин законопроекту та/або інших законодавчих актів, що не були предметом розгляду в першому читанні, якщо про необхідність їх внесення було зазначено у висновках цього головного комітету та/або експертного підрозділу Апарату Верховної Ради і оголошено головуючим на пленарному засіданні під час розгляду такого законопроекту у першому читанні. Такі пропозиції і поправки повинні відповідати предмету правового регулювання законопроекту.
За підсумками розгляду даного питання Комітет з питань бюджету ухвалив рішення:
рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо врегулювання бюджетних відносин під час реалізації договорів, укладених в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійних договорів (реєстр. № 5090 від 17.02.2021 р.), поданий Кабінетом Міністрів України, та альтернативний законопроект за реєстр. № 5090-1 від 26.02.2021 р., поданий народними депутатами України Саламахою О.І., Трухіним О.М., Молотком І.Ф., Шуляк О.О., Пушкаренком А.М., включити до порядку денного п’ятої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання та за результатами їх розгляду у першому читанні прийняти за основу законопроект за реєстр. № 5090, доручивши Комітету з питань бюджету доопрацювати зазначений законопроект з урахуванням пропозицій і поправок суб’єктів права законодавчої ініціативи, пропозицій, висловлених у висновку Комітету з питань бюджету відповідно до частини першої статті 116 Регламенту Верховної Ради України, та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні;
при цьому, керуючись частиною першою статті 116 Регламенту Верховної Ради України, звернутися до Голови Верховної Ради України з проханням на пленарному засіданні під час розгляду законопроектів за реєстр. № 5090 і № 5090-1 у першому читанні оголосити про необхідність внесення пропозицій і поправок щодо виправлень, уточнень, усунення помилок та/або суперечностей у тексті законопроекту за реєстр. № 5090, інших структурних частин зазначеного законопроекту та/або інших законодавчих актів, що не були предметом розгляду в першому читанні та відповідають предмету правового регулювання зазначеного законопроекту.