Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 18 жовтня 2022 року розглянув проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» за реєстр. №8126 від 14.10.2022 /далі – законопроект № 8126/.
Метою законопроекту є створення умов для фінансового забезпечення заходів, спрямованих на забезпечення державного суверенітету, підвищення обороноздатності і безпеки держави, подальшого здійснення невідкладних заходів, спрямованих на протидію широкомасштабної збройної агресії російської федерації проти України.
Законопроектом №8126 передбачається за загальним фондом державного бюджету збільшити бюджетні призначення на майже 387 млрд грн на потреби безпеки і оборони, а саме для Міністерства оборони (365,2 млрд грн), Міністерства внутрішніх справ (12,9 млрд грн), Служби безпеки (на 3,7 млрд грн), Головного управління розвідки Міноборони (3,2 млрд грн), Адміністрації Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації (1,3 млрд грн), Управління державної охорони (на 0,6 млрд грн), Служби зовнішньої розвідки (45 млн грн).
Для покриття зазначених додаткових видатків запропоновано збільшити державні внутрішні запозичення на майже 387 млрд грн і відповідно на таку ж суму граничний обсяг державного боргу на кінець поточного року.
Крім того, законопроект передбачає врегулювання питання залучення у обсязі 10 млн грн кредиту від Уряду Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії для відбудови пріоритетних інфраструктурних об'єктів у сфері дорожнього господарства (мостів).
Законопроект також містить положення щодо збереження на рахунках місцевих бюджетів коштів за окремими субвенціями з державного бюджету місцевим бюджетам, наданими у 2020-2021 роках, для здійснення відповідних витрат у 2023 році з урахуванням їх цільового призначення.
Набрання чинності відповідного Закону запропоновано з дня, наступного за днем його опублікування.
Тобто, законопроект №8126 підготовлено збалансовано за надходженнями та витратами державного бюджету.
Варто зауважити, що у державному бюджеті на 2022 рік для сектору національної безпеки і оборони вже передбачено кошти у сумі 1 223,8 млрд грн (включаючи кошти загального та спеціального фондів) - це майже половина загального обсягу видатків державного бюджету і ця сума у 4,85 рази перевищує аналогічний показник за минулий рік. З початку року видатки на національну безпеку та оборону вже збільшено на 956,6 млрд грн або у 4,6 рази (проти обсягу, визначеного Законом України від 02.12.2021 № 1928-IX при затвердженні Державного бюджету України на 2022 рік). З початку року змінами до закону про державний бюджет на 2022 рік збільшені видатки на потреби безпеки і оборони орієнтовно загалом на суму 812,3 млрд гривень.
Разом з цим, за даними звітності Казначейства про виконання державного бюджету за підсумками восьми місяців поточного року суб’єктами сектору національної безпеки і оборони фактично проведено видатки державного бюджету (за загальним та спеціальними фондами) в обсязі 724,9 млрд грн і становить понад половину річного уточненого плану, при цьому за загальним фондом державного бюджету такі видатки здійснено у обсязі 677,2 млрд грн або 74,2% плану на звітний період.
Законопроектом № 8126 збільшуються планові державні запозичення до 1.879,6 млрд грн (або на 25,9% до раніше збільшеного показника і в 3,3 раза до первинно затвердженого показника), граничний обсяг дефіциту державного бюджету – до 1.497,2 млрд грн (або на 34,8% до раніше збільшеного показника і в 7,9 раза до первинно затвердженого показника), граничний обсяг державного боргу на 31.12.2022 до 4.033,8 млрд грн (або на 10,6% до раніше збільшеного показника і на 48% до первинно затвердженого показника).
Таким чином, у разі прийняття законопроекту № 8126 уточнений плановий показник дефіциту державного бюджету на п.р. значно перевищуватиме граничну величину, визначену частиною першою статті 14 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ (не більше 3% прогнозного ВВП), хоча дію відповідної норми зупинено на 2022 р. пунктом 3 розділу «Прикінцеві положення» Закону.
Поряд з тим, ймовірно буде перевищення визначеної частиною другою статті 18 Кодексу граничної величини загального обсягу державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець поточного бюджетного періоду (не вище 60% річного номінального обсягу ВВП), при тому що зазначене обмеження згідно з пунктом 23-1 розділу VI Кодексу не застосовується у випадках введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях.
Отже, реалізація законопроекту № 8126 призведе до збільшення державного боргу і дефіциту державного бюджету та у середньостроковій перспективі до додаткового навантаження на державний бюджет щодо обслуговування і погашення відповідних боргових зобов’язань.
Згідно із звітними даними Казначейства за 8 місяців п.р. державні запозичення до загального фонду державного бюджету становили 716,2 млрд грн (або 106,5 уточненого плану на звітний період /на 43,6 млрд грн більше/ і 51,3% затвердженого із змінами річного плану /1.395,9 млрд грн/).
Щодо передбачених законопроектом № 8126 змін до додатків № 4 і № 8 до Закону слід зазначити, що згідно з частиною другою статті 16 Кодексу відповідне питання має бути унормовано у Законі і не може бути врегульовано в рамках реалізації частини другої статті 4 Закону (тобто без внесення змін до Закону), оскільки йдеться про залучення нового кредиту від Уряду Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії загалом у сумі 30 млн фунтів стерлінгів (у 2022 р. – у сумі 10 млн грн) на реалізацію нового інвестиційного проекту «Проект "Відбудова пріоритетних інфраструктурних об'єктів (мостів)"». Отже, прийняття законопроекту № 8126 створить правові підстави для фінансового забезпечення заходів щодо реалізації цього проекту.
Загалом за спеціальним фондом державного бюджету законопроектом № 8126 передбачається перерозподіл обсягів залучення кредитів і витрат для реалізації відповідних інвестиційних проектів без зміни загального обсягу витрат спеціального фонду та зовнішніх запозичень, що не призведе до збільшення дефіциту спеціального фонду.
З приводу положення законопроекту № 8126 щодо збереження на рахунках місцевих бюджетів залишків коштів за окремими субвенціями, наданими з державного бюджету у 2020-2021 роках, для здійснення відповідних витрат у 2023 році з урахуванням їх цільового призначення слід відмітити таке:
на виконання пункту 11 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2021 рік» залишки коштів за визначеними субвенціями було збережено на рахунках відповідних місцевих бюджетів для здійснення відповідних витрат у 2022 році з урахуванням їх цільового призначення. Однак, у 2022 році у період дії воєнного стану в Україні використання таких коштів було регламентовано затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 09.06.2021 № 590 (із змінами) порядком виконання повноважень Казначейством в особливому режимі в умовах воєнного стану, згідно з яким встановлена черговість відкриття асигнувань із державного бюджету за видатками та здійснення платежів за дорученнями клієнтів з урахуванням ресурсної забезпеченості єдиного казначейського рахунка (передусім на національну безпеку і оборону та на здійснення заходів правового режиму воєнного стану);
разом з тим, згідно з пунктом 22-2 розділу VI «Прикінцеві положення» Кодексу залишки коштів за субвенціями з державного бюджету місцевим бюджетам, збережені на рахунках місцевих бюджетів станом на 1 січня 2022 року, за рішенням органів місцевого самоврядування або військових адміністрацій можуть бути спрямовані на заходи територіальної оборони, задоволення продовольчих потреб цивільного населення, евакуацію/вивезення/переміщення цивільного населення із місцевості, де ведуться бойові дії, та небезпечних територій у безпечні місця, зокрема на оплату транспортних послуг, пально-мастильних матеріалів, облаштування місць розміщення громадян, які у зв’язку з бойовими діями залишили місце проживання/перебування, оплату інших заходів, спрямованих на підтримку цивільного населення в умовах воєнного стану.
З огляду на наведене, законодавча пропозиція спрямована на використання у 2023 році залишків коштів за зазначеними субвенціями, збережених на рахунках місцевих бюджетів станом на 1 січня 2022 року, відповідно до чинного законодавства.
Крім того, відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради України до Державного бюджету України на 2023 рік, схвалених постановою Верховної Ради України № 2666- ІХ від 07.10.2022 року, пунктом 2.14. Кабінету Міністрів України при підготовці проекту Закону України про Державний бюджет України на 2023 рік до другого читання доручено розглянути можливість врегулювання питання щодо збереження на кінець 2022 року залишків коштів за субвенцією з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію інфраструктурних проектів та розвиток об’єктів соціально-культурної сфери на рахунках загального фонду відповідних місцевих бюджетів для здійснення відповідних витрат у 2023 році з урахуванням їх цільового призначення.
У супровідних матеріалах до законопроекту № 8126 наведено стислі пояснення щодо напрямів збільшення видатків державного бюджету (у запропонованих обсягах) та джерел їх покриття, але не надано належних обґрунтувань і розрахунків щодо змін бюджетних показників, хоча частиною першою статті 27 Кодексу та частиною третьою статті 91 Регламенту Верховної Ради України вимагається подання до законопроекту фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), на що також звертає увагу Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ) та Мінфін.
За узагальнюючим висновком ГНЕУ до законопроекту № 8126, зважаючи на поточну ситуацію, що склалась у сфері національної безпеки і оборони, не заперечується щодо додаткового фінансування заходів, пов’язаних з обороноздатністю держави, за умови позитивного висновку Уряду, насамперед, щодо спроможності залучення пропонованого обсягу додаткових надходжень від внутрішніх запозичень.
Мінфін у своєму висновку до законопроекту №8126 зазначає, що реалізація положень проекту акта матиме вплив на показники фінансування державного бюджету та показники видаткової частини державного бюджету на 2022 рік, законопроект є збалансованим та підтримується.
За підсумками розгляду Комітет з питань бюджету прийняв рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» за реєстр. № 8126 включити до порядку денного восьмої сесії Верховної Ради України дев'ятого скликання та за результатами розгляду в першому читанні прийняти за основу і в цілому як закон з урахуванням редакційних та техніко-юридичних пропозицій, про що зазначено у листі-висновку Комітету.