Щодо розгляду законопроекту про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо актуалізації та удосконалення деяких положень (реєстр. № 12245 від 25.11.2024)

Опубліковано 13 грудня 2024, о 15:45

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 13 грудня 2024 року розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо актуалізації та удосконалення деяких положень (реєстр. № 12245 від 25.11.2024), поданий Кабінетом Міністрів України, відмітивши таке.

Законопроектом про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо актуалізації та удосконалення деяких положень за реєстр. № 12245 від 25.11.2024 (далі – законопроект № 12245) пропонується внести зміни до Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) та Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі – Закон про ДФК), зокрема:

1) передбачити, забезпечуючи, як зазначається у пояснювальній записці до законопроекту № 12245, виконання пункту 39 Меморандуму з Міжнародним валютним фондом про економічну та фінансову політику від 04.10.2024 (далі – Меморандум з МВФ), низку положень в частині запровадження у бюджетному процесі процедур щодо планування, підготовки та реалізації публічних інвестиційних проектів і програм публічних інвестицій (включаючи вимоги щодо оцінки, пріоритезації та відбору таких проектів і програм) із застосуванням нової термінології «публічні інвестиції», «публічний інвестиційний проект», «програма публічних інвестицій», «середньостроковий план пріоритетних публічних інвестицій», «єдиний портфель здійснення публічних інвестицій» та щодо моніторингу, контролю і звітування про стан підготовки й реалізації відповідних проектів і програм, а також уточнення пов’язаних з такими змінами інших норм Кодексу, зокрема щодо повноважень учасників бюджетного процесу при виконанні відповідних положень /зміни до ст. 2, 15, 16, 17, 20, 22, 23, 24-1–24-6, 26, 28, 30, 33, 33-1, 35, 38, 40, 48, 61, 71, 74, 75-1, 75-2, 76, 97, 101, 105, 110, 113, п. 28 і 62 р. VI Кодексу/. При цьому, серед іншого, пропонується таке:

– планування публічних інвестиційних проектів та програм публічних інвестицій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідно до цілей та завдань, визначених відповідними документами стратегічного планування;

– пріоритетні галузі для публічного інвестування, основні напрями публічного інвестування в розрізі сфер державної політики, регіонів (територіальних громад) і відповідний орієнтовний розподіл бюджетних коштів за рахунок всіх джерел, наскрізні стратегічні цілі здійснення публічних інвестицій визначаються середньостроковим планом пріоритетних публічних інвестицій, який після схвалення Стратегічною інвестиційною радою (місцевою інвестиційною радою) затверджується у складі Бюджетної декларації (одночасно з прогнозом відповідного місцевого бюджету);

– на основі середньострокового плану пріоритетних публічних інвестицій формується єдиний проектний портфель здійснення публічних інвестицій (з використанням Єдиної інформаційної системи управління публічними інвестиційними проектами) у вигляді пріоритезованого в рамках секторів переліку публічних інвестиційних проектів та програм публічних інвестицій за результатами їх оцінки, пріоритезації та відбору у встановленому порядку;

– виключно ті публічні інвестиційні проекти та програми публічних інвестицій, що включені до єдиного проектного портфеля здійснення публічних інвестицій, можуть мати доступ до фінансового забезпечення заходів з їх підготовки та реалізації за рахунок коштів державного бюджету та з наданням державної підтримки (за рахунок коштів місцевого бюджету та з наданням місцевої гарантії);

– розподіл коштів державного (місцевого) бюджету на підготовку та реалізацію публічних інвестиційних проектів та програм публічних інвестицій здійснюється Міжвідомчою (місцевою) комісією з питань розподілу публічних інвестицій з урахуванням результатів пріоритезації, здійсненої під час включення відповідного публічного інвестиційного проекту або програми публічних інвестицій до єдиного проектного портфеля здійснення публічних інвестицій, та ступеня їхньої готовності до реалізації;

– за результатами такого розподілу публічні інвестиції на підготовку та реалізацію публічних інвестиційних проектів та програм публічних інвестицій включаються до проекту закону про Державний бюджет України (проекту рішення про місцевий бюджет).

Поряд з тим, запропоновано нові положення щодо формування та розподілу коштів державного фонду регіонального розвитку (далі – ДФРР), згідно з якими визначено, що ДФРР створюється у складі державного бюджету, як програма публічних інвестицій, та передбачено нові підходи до розподілу коштів ДФРР з урахуванням їх спрямування на реалізацію середньострокових планів пріоритетних публічних інвестицій регіонів і територіальних громад, що мають на меті розвиток регіонів, відповідають пріоритетам, цілям, завданням та заходам, які визначені Державною стратегією регіонального розвитку, регіональними стратегіями розвитку, стратегіями розвитку територіальних громад (включаючи пропорції та критерії розподілу коштів ДФРР відповідно до цілей та між регіонами);

2) уточнити норми щодо фінансового контролю та аудиту у бюджетному процесі, що пояснюється необхідністю забезпечення виконання міжнародних зобов'язань України, а саме:

– узгодити норми Кодексу з положеннями Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Рахункову палату" та деяких інших законодавчих актів України" від 30.10.2024 № 4042-ІХ (йдеться про прийнятий ВРУ законопроект за реєстр. № 10044-д, який містить положення, пов'язані з виконанням міжнародно-правових зобов’язань України у сфері європейської інтеграції) в частині посилення фінансової незалежності і розширення повноважень Рахункової палати (далі – РП) /зміни до ч. 3 ст. 23, ч. 2 і 3 ст. 37, п. 4 ч. 1 ст. 109 і ч. 1 ст. 110 Кодексу та доповнення ч. 1 ст. 38 новим п. 11-2/, передбачивши передусім, що:

пропозиції про зменшення бюджетних призначень на утримання РП мають бути погоджені Кабінетом Міністрів України (далі – КМУ) з РП;

КМУ подає РП законопроект про державний бюджет: до схвалення – лише по статтях, пов’язаних із забезпеченням функціонування РП, а також після схвалення – повністю з супровідними матеріалами не пізніше 15 вересня року, що передує плановому (як це визначено чинною нормою для Верховної Ради і Президента України);

разом із законопроектом про державний бюджет у складі відповідних матеріалів подається інформація щодо врахування пропозицій РП щодо її фінансового забезпечення (з вмотивованими обґрунтуваннями);

до повноважень РП належить контроль за надходженням та використанням коштів місцевих бюджетів (згідно з чинною нормою – за надходженням закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків і зборів або їх частки та за використанням коштів місцевих бюджетів у частині видатків, передбачених п. 2 ч. 1 ст. 82 Кодексу, які визначаються функціями держави і передані на виконання Автономної Республіки Крим та місцевому самоврядуванню);

– переглянути норми щодо внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту /зміни до ч. 2 ст. 19, ч. 3 ст. 26 і ч. 1 ст. 113 Кодексу та доповнення ч. 1 ст. 2 Кодексу новим п. 49-2/, зокрема:

уточнити визначення понять «внутрішній контроль» і «внутрішній аудит», а також запровадити новий термін «управлінська відповідальність та підзвітність» (відповідальність та підзвітність розпорядників бюджетних коштів за досягнуті цілі державної політики у відповідній сфері діяльності, функціонування внутрішнього контролю, управління бюджетними коштами, об’єктами державної (комунальної) власності та іншими ресурсами, включаючи свої рішення, дії, виконання повноважень, у т.ч. делегованих), що має забезпечуватися на всіх стадіях бюджетного процесу;

запровадити необхідність утворення головним розпорядником коштів державного бюджету аудиторського комітету як консультативно-дорадчого органу для надання фахових консультацій та розгляду питань, пов’язаних з організацією та функціонуванням внутрішнього контролю та провадженням діяльності з внутрішнього аудиту;

упорядкувати контрольні повноваження Міністерства фінансів України (далі – Мінфін) за станом внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту, встановивши, що Мінфін здійснює аналіз стану функціонування внутрішнього контролю та оцінку функціонування систем внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, а органи державного фінансового контролю (далі – орган ДФК) – контроль за станом внутрішнього контролю у розпорядників бюджетних коштів (виключивши здійснення органом ДФК контролю за станом внутрішнього аудиту);

– встановити особливості щодо статусу посадових осіб органу ДФК та умов їх оплати праці /п. 2, 3 і 4 р. ІІ законопроекту № 12245/, насамперед: утворити в органі ДФК посади, що передбачають спеціальні звання, на яких не поширюється законодавство про державну службу, з віднесенням до таких посад також керівника органу ДФК та його заступників, водночас визначивши, що інші посадові особи органу ДФК є державними службовцями; присвоїти посадовим особам на таких посадах спеціальні звання "державний контролер" (з І по VI ранг) та визначити умови оплати праці посадових осіб на таких посадах (детальніше зазначено нижче).

3) уточнити окремі норми щодо доходів державного і місцевих бюджетів, зокрема:

– привести у відповідність до оновлених законодавчих норм назви деяких видів доходів (уточнивши їх редакцію), а саме:

рентна плата за користування радіочастотним спектром (радіочастотним ресурсом) України (відповідно до Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та Закону України "Про електронні комунікації" щодо рентної плати за користування радіочастотним спектром (радіочастотним ресурсом) України" від 21.05.2024 № 3721–IX) /зміни до п. 16 ч. 2 ст. 29 Кодексу/;

адміністративний збір, що справляється відповідно до Закону України “Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань", плата за скорочення термінів надання послуг у сфері державної реєстрації відповідно до цього Закону, а також плата за одержання інформації з державних реєстрів, держателем яких є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну правову політику, державну політику у сферах державної реєстрації актів цивільного стану, державної реєстрації речових прав на нерухоме майно, державної реєстрації юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, фізичних осіб – підприємців та відокремлених підрозділів юридичної особи, утвореної відповідно до законодавства іноземної держави, уточнивши також найменування держателя таких реєстрів в іншій нормі Кодексу (відповідно до Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування діяльності відокремлених підрозділів юридичної особи, утвореної відповідно до законодавства іноземної держави" від 14.07.2023 № 3257–IX, введеного в дію 03.09.2024, з урахуванням постанови КМУ від 13.04.2024 № 421 "Про внесення до деяких постанов Кабінету Міністрів України змін щодо впорядкування діяльності відокремлених підрозділів юридичної особи, утвореної відповідно до законодавства іноземної держави") /зміни до п. 24-2, 24-4, 25-1 ч. 2 і п. 7-1 ч. 3 ст. 29, п. 6-1 ч. 4 ст. 30, п. 26, 36-2 і 36-3 ч. 1 ст. 64, п. 10 і 11 ч. 1 ст. 64-1 та п. 23 ч. 1 ст. 66 Кодексу/;

збори на обов'язкове державне пенсійне страхування з окремих видів господарських операцій (у зв'язку з виключенням збору при поданні ювелірних та побутових виробів з дорогоцінних металів на клеймування державним пробірним клеймом до казенних підприємств пробірного контролю згідно із Законом України "Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо особливостей оподаткування банків та інших платників податків" від 21.11.2023 № 3474–IX) /зміни до п. 51 ч. 2 ст. 29 Кодексу/;

плата за ліцензії на право виробництва, оптової і розбірної торгівлі щодо спирту етилового, спиртових дистилятів, біоетанолу, алкогольних напоїв, тютюнових виробів, тютюнової сировини, рідин, що використовуються в електронних сигаретах, та пального (відповідно до Закону України "Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, спиртових дистилятів, біоетанолу, алкогольних напоїв, тютюнових виробів, тютюнової сировини, рідин, що використовуються в електронних сигаретах, та пального" від 18.06.2024 № 3817–ІХ) /зміни до п. 25 ч. 2 ст. 29, п. 23, 24, 26 –28, 28-1, 37-1 ч. 1 ст. 64, п. 20, 21, 24, 25 і 25-1 ч. 1 ст. 66 Кодексу та доповнення ч. 1 ст. 64 Кодексу новим п. 24-1 і ч. 1 ст. 66 Кодексу новим п. 21-1/;

– включити до складу доходів загального фонду державного бюджету такі види доходів, а саме:

плату за видачу інтегрованого довкіллєвого дозволу (внесення змін до нього), передбачивши введення в дію відповідного положення одночасно з набранням чинності Законом України "Про інтегроване запобігання та контроль промислового забруднення" від 16.07.2024 № 3855–IX (справляння цієї плати визначено ч. 6 ст. 3 цього Закону у розмірі 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, встановлених на 1 січня календарного року, в якому відповідна заява про отримання такого дозволу (внесення змін до нього) подається до дозвільного органу) /доповнення ч. 2 ст. 29 Кодексу новим п. 25-3/;

кошти від продажу на земельних торгах земельних ділянок, конфіскованих за рішенням суду у власність держави, у випадку, передбаченому абзацом 2 частини 4 статті 145 Земельного кодексу України, крім коштів, отриманих у зв’язку з виконанням Закону України "Про основні засади примусового вилучення в Україні об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів" та Закону України "Про санкції", передбачивши введення в дію відповідного положення одночасно з набранням чинності Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо продажу на земельних торгах земельних ділянок, конфіскованих за рішенням суду у власність держави" (наразі немає цього Закону у законодавстві і згаданого положення у Земельному кодексі, при цьому КМУ подано на розгляд Верховної Ради законопроект з ідентичною назвою за реєстр. № 11463 від 05.08.2024, в якому міститься згадане положення) /доповнення ч. 2 ст. 29 Кодексу новим п. 56-1/;

адміністративний збір за проставлення апостиля (така послуга надається відповідно до постанови КМУ від 18.01.2003 № 61 "Про надання повноважень на проставлення апостиля, передбаченого Конвенцією, що скасовує вимогу легалізації іноземних офіційних документів") /доповнення ч. 2 ст. 29 Кодексу новим п. 24-5/;

плату (збір) за вторинну (оброблену) геологічну інформацію при оформленні спеціального дозволу на користування надрами, справляння якої унормовано постановою КМУ від 10.12.2008 № 1075 "Про затвердження Методики визначення вартості геологічної інформації, отриманої за рахунок коштів державного бюджету", у т.ч. визначено її розмір (6% ціни спеціального дозволу на користування надрами, що визначається на аукціоні (електронних торгах), або розміру плати (збору) під час надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону (електронних торгів)), та яка до 2025 р. належить до власних надходжень бюджетних установ і зараховується до спеціального фонду державного бюджету /доповнення ч. 2 ст. 29 Кодексу новим п. 28-1/;

– унормувати на постійній основі в Кодексі окремі джерела надходжень спеціального фонду державного бюджету та їх цільове спрямування, відповідні норми щодо яких протягом останніх років регулярно встановлюються в законах про державний бюджет (наприклад п. 2 і 4 ст. 11 та п. 2 і 4 ст. 14 Закону України "Про Державний бюджет України на 2025 рік" (далі – Закон-2025)) /доповнення ч. 3 ст. 29 Кодексу новими п. 13-12 і 13-13 та ч. 4 ст. 30 Кодексу новими п. 28 і 29/, а саме:

30% вартості адміністративної послуги, отриманої як частина адміністративного збору за оформлення (у т.ч. замість втрачених або викрадених), обмін документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус відповідно до Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус", із спрямуванням відповідних коштів на розбудову інфраструктури Єдиного державного демографічного реєстру та функціонування розпорядника зазначеного Реєстру та його територіальних органів;

плату за продукцію, документи, що видаються під час надання адміністративних послуг відповідно до законів України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус", "Про дорожній рух", "Про перевезення небезпечних вантажів", із спрямуванням відповідних коштів на закупівлю продукції, документів, що видаються під час надання адміністративних послуг відповідно до вказаних законів;

4) збільшити строки для затвердження КМУ Стратегії управління державним боргом на середньостроковий період, передбачивши її затвердження у місячний строк з дня схвалення КМУ Бюджетної декларації, тобто виходячи з вимог частини 7 статті 33 Кодексу – не пізніше 1 липня року, що передує плановому (згідно з чинною нормою – не пізніше 1 червня року, що передує плановому), водночас установити, що у 2025 р. Мінфін розробляє Стратегію управління державним боргом на 2026-2028 роки до 01.12.2025 та КМУ її затверджує до 31.12.2025 /зміни до ч. 10 ст. 16 Кодексу і доповнення р. IV Кодексу новим п. 3-11/;

5) змінити форму оприлюднення інформації про бюджети, передбачивши оприлюднення інформації про виконання державного бюджету на офіційних сайтах КМУ і Мінфіну, місцевих бюджетів – на офіційних сайтах Верховної Ради Автономної Республіки Крим (далі-АРК), Ради міністрів АРК, місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів відповідних місцевих рад, або в інший спосіб відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", при цьому виключивши обов'язок публікації такої інформації у відповідних газетах /зміни до ч. 4 і 5 ст. 28 Кодексу/;

6) унормувати питання застосування гендерно орієнтованого підходу в бюджетному процесі, передбачивши уточнення терміну «програмно-цільовий метод у бюджетному процесі», принципу ефективності та результативності бюджетної системи України і вимогу щодо врахування головними розпорядниками бюджетних коштів й іншими учасниками бюджетного процесу гендерних аспектів у процесі планування, виконання та звітування про виконання бюджетних програм /зміни до п. 42 ч. 1 ст. 2, п. 6 ч.1 ст. 7 Кодексу та доповнення ст.20 Кодексу новою ч. 10/;

7) врегулювати питання фінансового забезпечення середньострокових державних контрактів (договорів) щодо закупівлі озброєння, військової техніки, зброї і боєприпасів, запровадивши у бюджетному процесі термін «середньострокове зобов’язання за державними контрактами (договорами) щодо закупівлі озброєння, військової техніки, зброї і боєприпасів» (зобов’язання розпорядників коштів державного бюджету, що належать до сектору безпеки і оборони, за укладеними трирічними державними контрактами (договорами) щодо закупівлі озброєння, військової техніки, зброї і боєприпасів, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом поточного бюджетного періоду та/або середньострокового періоду) та вимоги щодо планування і виконання відповідних бюджетних програм /доповнення ч. 1 ст. 2 Кодексу новим п.47-4 і зміни до п.47 ч.1 ст.2, ст. 23, ч. 9 ст. 33, ст. 35, ч. 1 і 2 ст. 48 Кодексу/;

8) упорядкувати питання фінансового забезпечення діяльності державних органів не лише у разі їх утворення у поточному бюджетному періоді, а й у разі зміни їх найменування у відповідному бюджетному періоді (діяльність таких органів у цьому періоді здійснюватиметься в межах видатків, передбачених державним органам, які змінюють найменування або ліквідуються, реорганізуються у зв'язку з утворенням таких нових державних органів) /зміни до абз. 1 ч. 10 ст. 51 Кодексу/;

9) вилучити з переліку видатків на охорону здоров’я, що здійснюються з державного бюджету, видатки на державні програми та заходи у сфері охорони здоров’я, що здійснюються державними установами, державними науковими установами охорони здоров’я, які належать відповідно до сфери управління Національної академії наук, Національної академії медичних наук, Державного управління справами, державними закладами охорони здоров’я, які належать до сфери управління МОЗ та Мінсоцполітики, що пояснюється долученням з 1 січня 2025 року таких закладів до програми державних гарантій медичного обслуговування населення /виключення пп. "з" п. 8 ч. 1 ст. 87 Кодексу/;

10) уточнити повноваження Казначейства України в частині покриття тимчасових касових розривів місцевих бюджетів шляхом залучення на поворотній основі коштів єдиного казначейського рахунка, виключивши положення про погодження таких операцій з Мінфіном /зміни до ч. 4 ст. 43 Кодексу/;

11) уточнити вимоги щодо затвердження тимчасового розпису місцевого бюджету на відповідний бюджетний період (якщо до 1 січня планового бюджетного періоду не затверджений розпис місцевого бюджету) /зміни до ч. 3 ст. 78 Кодексу/;

12) передбачити, що порядок погашення заборгованості за середньостроковими позиками та безвідсотковими позичками, яка перебуває на обліку в Казначействі України, визначається КМУ з урахуванням певних особливостей (зокрема, на погашення відповідної заборгованості спрямовуються кошти місцевого бюджету, за яким обліковується така заборгованість, в обсязі, не менше 1% планових доходів загального фонду місцевого бюджету (без урахування міжбюджетних трансфертів) /доповнення р. VI Кодексу новим п. 21-1/;

13) змінити порядок розподілу між місцевими бюджетами субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання державної підтримки особам з особливими освітніми потребами, передбачивши визначення такого порядку КМУ замість чинної умови про визначення порядку обласними державними адміністраціями відповідно до кількості осіб з особливими освітніми потребами /зміни до ст. 103-3 Кодексу/;.

14) доповнити перелік законів України, окремі норми яких застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, нормами законів України, згідно з якими визначаються, переважно, пільги за користування житлово - комунальними послугами для військовослужбовців та членів їх сімей, реабілітованих громадян, що потерпіли від репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років, ветеранів військової служби і ветеранів правоохоронних та інших спеціальних органів /зміни до п.26 р. VI Кодексу/, а також установити, що:

передбачені законами України пільги (переважно за користування житлово - комунальними послугами) для реабілітованих громадян, що потерпіли від репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років, громадян, постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи, військовослужбовців та членів їх сімей, ветеранів військової служби і ветеранів правоохоронних та інших спеціальних органів, колишніх малолітніх та неповнолітніх в’язнів концентраційних таборів, гетто, інших місць примусового тримання, депортованих осіб за національною ознакою, надаватимуться за умови, якщо розмір середньомісячного сукупного доходу сім’ї в розрахунку на одну особу за попередні шість місяців не перевищує величини доходу, який дає право на податкову соціальну пільгу у порядку, визначеному КМУ /доповнення р. VI Кодексу новим п. 26-1/;

діти з числа внутрішньо переміщених осіб чи діти, які мають статус дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, які навчаються у дошкільних, загальноосвітніх, професійно-технічних навчальних закладах незалежно від підпорядкування, типів і форми власності, забезпечуватимуться безкоштовним харчуванням у порядку та на умовах, встановлених КМУ /доповнення р. VI Кодекс новим п. 61/.

У пояснювальній записці до законопроекту № 12245 необхідність його прийняття обґрунтовується потребою актуалізації положень з урахуванням положень законопроекту про Державний бюджет України на 2025 рік і прийнятих змін до галузевих законів та забезпечення виконання певних вимог (включаючи міжнародні зобов'язання України), про що вище частково зазначено.

ІІ. Законопроект № 12245 безпосередньо не включений до Плану законопроектної роботи Верховної Ради України на 2024 рік (затвердженого Постановою Верховної Ради України від 06.02.2024 № 3561-IX), але він певним чином пов’язаний з реалізацією пунктів 27 і 31 цього Плану, в яких йдеться про законопроекти про внесення змін до Кодексу (які розробляються Мінфіном і подаються КМУ) щодо унормування питань, пов’язаних з реалізацією програмних документів економічного та соціального розвитку, залежно від стану впровадження запланованих цілей у різних сферах суспільного життя та необхідності законодавчого регулювання їх фінансового забезпечення, а також з підготовкою законопроекту про державний бюджет на 2025 рік та приведенням норм Кодексу у відповідність із змінами до законів, що регулюють бюджетні відносини.

Відповідно до статей 93 і 96 Регламенту Верховної Ради України /далі – Регламент/ необхідно розглянути питання щодо включення законопроекту № 12245 до порядку денного дванадцятої сесії Верховної Ради України, позитивне вирішення якого буде підставою для розгляду Верховною Радою України законопроекту № 12245 у першому читанні.

У встановлений Регламентом термін до законопроекту № 12245 не подано альтернативних законопроектів.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ у своєму висновку до законопроекту № 12245 /лист від 05.12.2024 № 16/03-2024/273036 (1736833)/ вважає за доцільне висловити щодо його окремих положень деякі міркування, зауваження та пропозиції.

Зважаючи, що розробником законопроекту № 12245 в КМУ є Мінфін (про що свідчать супровідні матеріали до нього), немає необхідності в отриманні окремого висновку Мінфіну до законопроекту № 12245.

Водночас, керуючись частиною 3 статті 103 Регламенту, на запит від Комітету отримано експертний висновок РП /лист від 02.12.2024 №10-3997/, в якому висловлено окремі зауваження і пропозиції до законопроекту № 12245. Крім того, до Комітету надійшло звернення Державної аудиторської служби України (далі – Держаудитслужба) /лист від 11.12.2024 № 002200-11/15543 з проханням підтримати законопроект № 12245, зокрема в частині положень щодо оплати праці органу ДФК.

На час розгляду у Комітеті даного питання не надійшли висновки комітетів Верховної Ради з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України до Європейського Союзу (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) щодо законопроекту № 12245.

При цьому у пояснювальній записці до законопроекту № 12245 зазначено, що він:

не містить положень, що мають ризики вчинення корупційних правопорушень та правопорушень, пов’язаних із корупцією;

містить положення, що стосуються зобов’язань України у сфері європейської інтеграції, а саме зазначених у статті 347 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, ратифікованої Законом України від 16.09.2014 № 1678–VII (далі – Угода про асоціацію з ЄС), а також його реалізація матиме позитивний вплив на шляху до європейської інтеграції України відповідно до вимог Європейського Союзу (далі – ЄС) до країн-учасниць.

Поряд з тим, Офісом підтримки адаптації законодавства України до положень права ЄС (acquis ЄС), створеним у Верховній Раді України, за результатами попереднього аналізу законопроектів зазначено, що у законопроекті № 12245 наявні положення, які стосуються міжнародно-правових зобов’язань України у сфері європейської інтеграції та права ЄС (ЄІ складової).

ІІІ. У Комітеті опрацьовано законопроект № 12245, проаналізовано отримані висновки і звернуто увагу на таке.

1. Щодо запропонованих положень в частині управління публічними інвестиціями.

З метою дотримання задекларованих у пункті 39 Меморандуму з МВФ намірів в частині посилення управління публічними інвестиціями КМУ розроблено Дорожню карту з реформування управління публічними інвестиціями (далі – Дорожня карта) та затверджено план заходів з її реалізації на 2024- 2028 роки /згідно з розпорядженням КМУ від 18.06.2024 № 588-р/.

Визначивши метою Дорожньої карти формування основних принципів та напрямів побудови цілісної, стійкої та ефективної системи управління публічними інвестиціями, яка забезпечує планування інвестиційних проектів на основі стратегічних пріоритетів та середньострокової бюджетної рамки, здійснення їх відбору відповідно до уніфікованих та прозорих процедур і чітких критеріїв та реалізацію в межах запланованих строків та фінансування, на першому етапі (2024-2025 роки) її реалізації КМУ заплановано створення передумов для переходу до нової моделі управління публічними інвестиціями та запровадження стратегічного планування публічних інвестицій, включаючи законодавче унормування уніфікованих процедур управління публічними інвестиціями. Наразі (в рамках перехідної моделі) КМУ у 2024 році прийнято окремі рішення з таких питань:

утворено Стратегічну інвестиційну раду (як тимчасовий консультативно-дорадчий орган КМУ), серед основних завдань якої визначено сприяння забезпеченню координації дій органів виконавчої влади з питань узгодження стратегічних пріоритетів здійснення публічних інвестицій, підготовку пропозицій щодо єдиного проектного портфеля здійснення публічних інвестицій, підготовку пропозицій щодо удосконалення законодавства з питань здійснення публічних інвестицій /згідно з постановою КМУ від 14.05.2024 № 549/;

затверджено Порядок, яким визначаються особливості підготовки, подання, оцінки та пріоритезації концепцій публічних інвестиційних проектів для подання на розгляд Стратегічної інвестиційної ради пропозицій стосовно єдиного проектного портфеля здійснення публічних інвестицій (переліку пріоритетних публічних інвестиційних проектів) на 2025 рік у рамках реалізації перехідної моделі управління публічними інвестиціями під час підготовки проекту Закону України “Про Державний бюджет України на 2025 рік” /згідно з постановою КМУ від 09.08.2024 р. № 903/.

За результатами здійснення відповідних заходів (згідно з рішенням Стратегічної інвестиційної ради) у державному бюджеті на 2025 рік за загальним фондом передбачено 20 нових бюджетних програм на реалізацію публічних інвестиційних проектів у сумі 36,4 млрд гривень.

Наступним кроком в реалізації завдань Дорожньої карти визначено ухвалення відповідних змін до Кодексу (йдеться про законопроект № 12245). При цьому пунктом 39 Меморандуму з МВФ зазначено, що такі законодавчі зміни мають бути введені до кінця січня 2025 року в рамках реформування системи управління публічними інвестиціями (УПІ) з метою: (i) інтеграції УПІ в бюджетний процес, забезпечивши включення до бюджету лише тих проектів, які пройшли оцінку та були відібрані в установленому порядку; (ii) визначення функцій учасників процесу УПІ; (iii) запровадження середньострокового планування державних інвестицій, включаючи визначення пріоритетності поточних проектів; (iv) встановлення обов'язкового використання об’єднаної ІТ-платформи (DREAM, ІТ системи Мінфіну та Мінекономіки); Кодекс із зазначеними змінами надасть Мінфіну чіткий мандат перевіряти і звітувати у щорічних бюджетних документах, що всі проекти, які фінансуються з бюджету (а також всі державні приватні партнерства та проекти, забезпечені гарантіями), були оцінені та відібрані у встановленому порядку; до кінця лютого 2025 року КМУ має затвердити підзаконні акти, необхідні для імплементації змін до Кодексу, надалі після прийняття вищезгаданих змін до Кодексу КМУ має затвердити методологічну базу, що лежить в основі процесу УПІ, включаючи процедури та критерії відповідно до плану заходів з реалізації Дорожньої карти.

Разом з тим, запропоновані законопроектом № 12245 положення щодо встановлення уніфікованих термінів і процедур управління публічними інвестиціями та інтеграції їх в бюджетний процес не у повній мірі узгоджуються з бюджетними процедурами, між собою та з іншим законодавством. На таке також звертає увагу ГНЕУ, зазначаючи у своєму висновку, передусім, про те, що:

1) пропонований законопроектом № 12245 підхід у частині державного та місцевого інвестування порушує існуючу наразі логіку співвідношення базового спеціального законодавства (йдеться, зокрема, про закони України «Про інвестиційну діяльність» та «Про засади державної регіональної політики»), яке визначає основні засади державної інвестиційної та регіональної політики, інструментарій реалізації відповідних заходів, та бюджетного законодавства (у даному випадку Кодексу), яке врегульовує питання фінансового забезпечення останніх в межах визначеного такими спеціальними законами інструментарію, та свідчить, по суті, про перебирання Кодексом на себе невластивої йому функції визначення основних засад державної інвестиційної та регіональної політики шляхом зміни в односторонньому порядку (без відповідного узгодження з базовими законами) інструментарію реалізації відповідних заходів, відмінних за змістом та обсягами від визначених вказаними законами, тим самим створюючи невизначеність для останніх стосовно їх ролі у встановленні параметрів державного та місцевого інвестування (відповідні зміни до зазначених законів з метою узгодження їх положень з пропонованими положеннями Кодексу не вносяться).

За чинного на сьогоднішній день базового Закону України «Про інвестиційну діяльність» виникають питання щодо співвідношення базових понять «інвестиції», «інвестиційний проект» та відповідно «публічні інвестиції», «публічний інвестиційний проект» (зокрема, чи останні є різновидами перших, чи вони повною мірою замінюють чинні); віднесення/невіднесення власних коштів відповідних підприємств, установ, товариств, організацій до публічних інвестицій; обґрунтованості виключення з Кодексу терміну «державні капітальні вкладення» у контексті пропонованого визначення терміну «публічні інвестиції»; об’єкта інвестування, зокрема, чи передбачається його звуження виключно до «створення (придбання), реконструкції, технічного переоснащення основних засобів, інших необоротних матеріальних активів, нематеріальних активів, очікуваний строк корисної експлуатації яких перевищує один рік». Крім того, має місце неузгодженість між визначеннями понять «публічні інвестиції» та «публічний інвестиційний проект», зокрема, через відмінність у підходах до визначення об’єкта інвестування за договорами, укладеними в рамках державно-приватного партнерства;

2) вживання одного й того ж терміну «середньострокові плани пріоритетних публічних інвестицій» для різних видів планів, які діятимуть на загальнодержавному та місцевому рівнях, не корелюється з принципом правової визначеності та вимагає уточнення (згідно із законопроектом № 12245 до повноважень Стратегічної інвестиційної ради та місцевих інвестиційних рад належить схвалення середньострокових планів пріоритетних публічних інвестицій, які діятимуть на загальнодержавному та місцевих рівнях, розроблятимуться та схвалюватимуться різними органами);

3) незрозумілою виглядає логіка додаткового уточнення і виокремлення виразу «у тому числі бюджетної програми, яка забезпечує реалізацію публічних інвестиційних проектів та програм публічних інвестицій», оскільки він не несе додаткового змістовного нормативного навантаження, у змінах до положень Кодексу, де йдеться про результативні показники бюджетної програми (ч. 5 ст. 20 Кодексу) та про контроль за дотриманням бюджетного законодавства, який серед іншого забезпечує оцінку управління бюджетними коштами (п. 1 ч. 1 ст. 26 Кодексу);

4) виникає питання, чому «кошти державного фонду регіонального розвитку спрямовуються на реалізацію середньострокових планів пріоритетних публічних інвестицій …» (ч. 2 оновленої ст. 24-1 Кодексу), тоді як кошти державного дорожнього фонду, державного фонду поводження з радіоактивними відходами, державного фонду розвитку водного господарства, державного фонду внутрішніх водних шляхів, державного фонду декарбонізації та енергоефективної трансформації – на фінансове забезпечення підготовки та реалізації публічних інвестиційних проектів (відповідно ч. 3 оновленої ст. 24-2 , ч. 3 оновленої ст. 24-3 , ч. 3 оновленої ст. 24-4 , ч. 2 оновленої ст. 24-5 , ч. ч. 2, 3 оновленої ст. 24-6 Кодексу).

2. Щодо запропонованих положень в частині фінансового контролю та аудиту у бюджетному процесі слід відмітити таке.

1) Законопроект № 12245 спрямовано на виконання зобов'язань України, передбачених:

Угодою про асоціацію з ЄС, якою, серед іншого, передбачено, що: співробітництво в галузі управління державними фінансами спрямовується на забезпечення розвитку бюджетної політики і надійних систем внутрішнього контролю та зовнішнього аудиту, що базуються на міжнародних стандартах, а також відповідають основоположним принципам підзвітності, прозорості, економності, ефективності та результативності /стаття 346 Глави 3 Розділу V/; Сторони обмінюються інформацією, досвідом, найкращою практикою та здійснюють інші заходи, зокрема: у галузі зовнішнього аудиту щодо імплементації стандартів та методик Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI), обміну найкращими практиками ЄС у галузі зовнішнього контролю та аудиту державних фінансів з особливим акцентом на незалежності відповідних органів Сторін; у галузі державного внутрішнього фінансового контролю щодо подальшого розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю шляхом гармонізації з міжнародно визнаними стандартами (Інститут внутрішніх аудиторів (IIA), Міжнародна федерація бухгалтерів (IFAC), INTOSAI) та методологіями, а також найкращою практикою ЄС щодо внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в державних органах /частини друга і третя статті 347 Глави 3 Розділу V/;

главою 32 "Фінансовий контроль" Звіту Європейської Комісії про прогрес України в рамках Пакета розширення ЄС 2023 року (08.11.2023) (далі – звіт Єврокомісії від 08.11.2023), в якій зауважено, що Україна демонструє початковий рівень підготовки у сфері запровадження фінансового контролю і протягом звітного періоду досягла незначного прогресу, затвердивши методологію фінансового аудиту для зовнішнього аудиту та створивши аудиторські комітети в центральних органах влади, та вказано, що Україна має зосередитися на виконанні таких рекомендацій: забезпечити тісніший зв’язок між реформою державного внутрішнього фінансового контролю (далі – ДВФК) та Центральним підрозділом гармонізації (далі – ЦПГ), а також посилити роль ЦПГ у забезпеченні делегованої управлінської підзвітності; посилити незалежність РП, її повноваження та аудиторську діяльність на основі Міжнародних стандартів вищих аудиторських установ шляхом ухвалення нового закону про РП, а також вирішити проблему нестачі внутрішніх аудиторів; посилити співпрацю між РП та Парламентом з метою посилення контролю за державним бюджетом та його виконанням. При цьому в частині ДВФК, зокрема звернуто увагу, що: управлінська підзвітність ще не повністю впроваджена в законодавство та адміністративну практику, КМУ ухвалив основні засади здійснення внутрішнього фінансового контролю, які застосовуються до розпорядників бюджетних коштів усіх рівнів, але зазначені засади не містять детальних положень щодо діяльності керівництва та працівників нижчих рівнів; Кодекс містить вимогу щодо запровадження практики внутрішнього аудиту, створення підрозділів внутрішнього аудиту є обов’язковим у міністерствах, центральних органах виконавчої влади та інших основних розпорядниках бюджетних коштів на центральному та регіональному рівнях, проте в органах місцевого самоврядування лише рекомендоване; у 2023 р. набула чинності законодавча вимога щодо створення аудиторських комітетів у центральних органах державної влади, на заваді дієвому проведенню внутрішнього аудиту стоїть нестача внутрішніх аудиторів та висока плинність кадрів;

пунктом 67 Меморандуму з МВФ, в якому вказано, що для посилення інституційної незалежності та ефективності ключових аудиторських інституцій з метою забезпечення використання державних коштів (зокрема на відбудову та відновлення) за цільовим призначенням, запобігання та виявлення будь-яких зловживань до кінця грудня 2024 р. має набути чинності закон, який посилить незалежність (організаційну, функціональну та фінансову), повноваження та ефективність РП для виконання її конституційної функції нагляду за державними видатками відповідно до стандартів Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю, а також для проведення аудиту всіх державних коштів (включаючи кошти або бюджети органів місцевого самоврядування, державних підприємств та позабюджетних фондів). При цьому зазначено, що такий закон, зокрема, забезпечить самостійне визначення РП своїх основних завдань і потреб у фінансуванні та подання РП своїх бюджетних пропозицій до Мінфіну під час підготовки Бюджетної декларації та проекту державного бюджету, передбачається, що у разі виникнення розбіжностей, які не зможе врегулювати КМУ, РП і Мінфін подаватимуть інформацію (у т.ч. належні обґрунтування і розрахунки) до проекту державного бюджету до Верховної Ради України, де приймається остаточне рішення.

2) На думку РП, у законопроекті № 12245 не повною мірою унормовуються питання фінансової незалежності РП, тому при його доопрацюванні пропонується доповнити частини 3, 5 і 9 статті 33 Кодексу новими положеннями, передбачивши, що: при складанні Бюджетної декларації РП до 1 березня року, що передує плановому, подає КМУ пропозиції щодо пріоритетних завдань фінансового забезпечення РП та її незалежності; орієнтовні граничні показники видатків державного бюджету та надання кредитів з державного бюджету на середньостроковий період для потреб РП формуються відповідно до пропозицій щодо пріоритетних завдань фінансового забезпечення РП та її незалежності; Бюджетна декларація містить положення щодо пріоритетних завдань фінансового забезпечення реалізації державної політики у різних сферах діяльності, в т.ч. включаючи фінансове забезпечення РП та її незалежності.

Крім того, РП зауважує, що у запропонованих законопроектом № 12245 змінах до частини 1 статті 110 Кодексу не охоплюється сфера повноважень РП (розширених законом від 30.10.2024 № 4042-ІХ), та вважає доцільним передбачити, що РП здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства згідно із Законом України "Про Рахункову палату", а також пропонує актуалізувати відповідні норми статті 26 Кодексу, включаючи вилучення поняття "проведення державного фінансового аудиту" (застосування якого у відповідному контексті не відповідає зобов'язанням України у галузі зовнішнього аудиту).

Натомість ГНЕУ зауважує, що оновлена законопроектом № 12245 частина 1 статті 110 Кодексу (згідно з якою до повноважень РП віднесено здійснення контролю за надходженням та використанням коштів місцевих бюджетів) виглядає вразливою в аспекті конституційно-правового статусу РП, на яку статтею 98 Конституції України покладається лише контроль від імені Верховної Ради за надходженням коштів до державного бюджету та їх використанням, і звертає увагу на правову позицію Конституційного Суду України (викладену у рішенні від 23.12.1997 № 7-зп), згідно з якою в законах та підзаконних актах не може допускатися розширене тлумачення цієї статті і відповідно розширення кола повноважень РП. Разом з тим, Законом України від 19.09.2013 № 586-VII "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" зазначену статтю доповнено частиною 2, згідно з якою організація, повноваження і порядок діяльності РП визначаються законом, тобто такої конституційної норми не було на час ухвалення КСУ вищезгаданого рішення.

3) Законопроектом № 12245 запроваджується нове термінологічне поняття "управлінська відповідальність та підзвітність", яке по суті є принципом внутрішнього контролю /згідно з пунктом 3 Основних засад здійснення внутрішнього контролю розпорядниками бюджетних коштів, затверджених постановою КМУ від 12.12.2018 № 1062 (із змінами)/, на що ГНЕУ теж звертає увагу та зауважує, що з тексту не є достатньо зрозумілим, в чому власне полягає змістовне навантаження та механізм дії цього принципу. Зважаючи на зазначене і міжнародну практику, управлінська відповідальність та підзвітність не може розглядатися відокремлено від системи внутрішнього контролю, тому дане питання має унормовуватися у частині 3 статті 26 Кодексу (а не у статтях 2 і 19 Кодексу, як передбачено законопроектом № 12245).

Поряд з тим, щодо оновленого визначення поняття "внутрішній аудит" ГНЕУ, погоджуючись з необхідністю підвищення якості функції внутрішнього аудиту, вважає некоректним застосований у законопроекті № 12245 підхід щодо перенесення у національне законодавство відповідної термінології міжнародних документів /йдеться про Global Internal Audit Standards/, по суті, без її належної адаптації, зокрема, до предмету регулювання Кодексу, зважаючи, що йдеться про вміщення оновленої правової дефініції.

Крім того, у главі 32 звіту Єврокомісії від 08.11.2023 зауважено, що хоча РП звітує про результати державного внутрішнього фінансового контролю та внутрішнього аудиту перед Мінфіном, слід розглянути можливість запровадження винятків для збереження її автономії, що може бути реалізовано шляхом уточнення редакції частини 3 статті 26 Кодексу.

4) Пунктом 2 розділу ІІ законопроекту № 12245 передбачається доповнення Закону про ДФК новими статтями 6-1 і 6-2, якими встановлюються особливості щодо статусу посадових осіб органу ДФК та умов їх оплати праці /йдеться про посадових осіб Держаудитслужби/.

Зокрема, пропонується визначити, що керівник органу ДФК, його заступники та посадові особи на посадах, що передбачають спеціальні звання, є посадовими особами, на яких не поширюється дія Закону України "Про державну службу". Це не узгоджується з вимогами законів України "Про державну службу", "Про Кабінет Міністрів України", "Про центральні органи виконавчої влади" і "Про запобігання корупції", які є основоположними з питань державної служби і діяльності органів виконавчої влади, та порушить цілісність відповідного законодавства. ГНЕУ теж звертає увагу на таку неузгодженість та вважає, що зазначена ініціатива викликає сумніви, зокрема запропоноване вибіркове виключення із сфери регулювання законодавства про державну службу окремих посадових осіб може призвести до розбалансування засад ефективного функціонування органів державної влади в цілому.

Водночас для вказаних посадових осіб органу ДФК пропонується запровадити нову систему оплати праці, подібну до системи оплати праці працівників РП (хоча РП є вищим органом фінансового контролю (аудиту)), передбачивши, що зарплата складається з: посадового окладу, розмір якого встановлюється відповідно до розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб (наприклад: керівника органу ДФК – 55 /в умовах 2024 і 2025 рр. – 115,61 тис. грн/, його заступника – 50 /відповідно – 105,1 тис. грн/, директора (керівника) департаменту, начальника міжрегіонального територіального підрозділу – 35 /73,57 тис. грн/, начальника (керівника) управління – 30 /63,06 тис. грн/, державного аудитора / інспектора – 20 /42,04 тис. грн/), а для посадових осіб з місцезнаходженням у м. Києві – ще з коефіцієнтом 1,2 (при цьому таке положення не застосовуватиметься з 01.01.2025 по 31 грудня року, в якому припинено чи скасовано воєнний стан, введений з 24.02.2022); доплати за спеціальне звання (від 20% до 80% посадового окладу державного аудитора / інспектора); доплати за роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці (10% і 20% посадового окладу); премії (не більше 30% посадового окладу). Також пропонується унормувати надання відпустки для вказаних посадових осіб органу ДФК (зокрема, керівнику органу ДФК і його заступникам – тривалістю 45 календарних днів, посадовим особам на посадах, що передбачають спеціальні звання, – тривалістю 30 календарних днів) з виплатою грошової допомоги в розмірі середньомісячної зарплати. Крім того, передбачається встановити, що у разі звільнення державного службовця органу ДФК у зв’язку із скороченням його посади державної служби та наступним його призначенням на відповідні посади в органі ДФК таким працівникам не виплачується вихідна допомога /пункт 3 розділу ІІ законопроекту № 12245/.

Такі положення щодо оплати праці не узгоджуються із статтею 8 Закону України "Про оплату праці" та статтею 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", згідно з якими КМУ визначає умови оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету.

З 2024 р. реформування системи оплати праці державних службовців, що передбачає її визначення на основі класифікації посад, унормовано Законом України "Про Державний бюджет України на 2024 рік" і Законом України «Про Державний бюджет на 2025 рік» (далі- Закон про ДБУ на 2025 р.) до законодавчого врегулювання цього питання в урядовому законопроекті про внесення змін до Закону України "Про державну службу" щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад за реєстр. № 8222 (прийнятому за основу 28.07.2023) та спрямовано на забезпечення прозорого і справедливого підходу у визначенні зарплати працівників державних органів. Згідно з інформацією щодо оплати праці працівників державних органів у розрізі посад (наведеною на офіційному сайті Мінфіну) за жовтень 2024 р. в Мінфіні та Держаудитслужбі (діяльність якої спрямовується і координується через Мінфін) середні зарплати були відповідно такими: керівництво – 112,4 тис. грн та 118,4 тис. грн (з них середній оклад – 66,2 тис. грн та 43,2 тис. грн); керівники структурних підрозділів (керівний рівень) – 85,4 тис. грн та 116,7 тис. грн (з них середній оклад – 50,1 тис. грн та 25,3 тис. грн); спеціалісти (фаховий рівень) – 44,8 тис. грн та 65,8 тис. грн (з них середній оклад – 26,6 тис. грн та 18,4 тис. грн).

У Законі-2025 видатки загального фонду для Держаудитслужби за бюджетною програмою "Керівництво та управління у сфері фінансового контролю" (код 3505010) визначено у сумі 1.898,2 млн грн (з них на оплату праці – 1.402,1 млн грн), що більше бюджетних призначень на 2024 р. відповідно на 212,2 млн грн і 208 млн грн. Оскільки до законопроекту № 12245 не надано фінансово-економічних розрахунків щодо зазначених положень законопроекту № 12245, неможливо оцінити вплив їх реалізації на показники державного бюджету на 2025 р. в частині необхідності додаткових видатків на функціонування Держаудитслужби.

ГНЕУ загалом зауважує, що:

продовження практики встановлення різних окладів посадовим особам в окремих державних органах несе ризик нівелювання таким способом намірів держави у процесі реформування оплати праці державного сектору, у законопроекті № 12245 немає єдиного та системного підходу і концептуального бачення щодо визначення посадових окладів працівників державного сектору, що, як наслідок, формує неадекватне сприйняття як окремими працівниками, так і суспільством в цілому державної політики стосовно довільного формування рівня оплати праці;

запропонована законодавча ініціатива продовжує негативну тенденцію останніх років щодо неузгодженості підходів при визначенні оплати праці працівників різних державних органів та установ, яка призводить до значних диспропорцій у зарплатах у межах державного сектору щодо відомств одного типу, що є негативним та демотивуючим фактором;

у супровідних документах до законопроекту № 12245 не міститься обґрунтування необхідності перегляду правового статусу посадових осіб органу ДФК та суттєвого підвищення розміру їх оплати праці.

Натомість Держаудитслужба аргументує необхідність відповідних положень законопроекту № 12245, серед іншого, таким чином:

Держаудитслужба відповідальна за фінансовий контроль в рамках міжнародних зобов'язань, взятих Україною за міжнародними договорами, та є головним відповідальним за підрозділ "захист фінансових інтересів" розділу "Фінансовий контроль" фундаментального кластеру переговорного процесу про вступ України до ЄС;

реалізація завдань і функцій Держаудитслужби має забезпечуватися висококваліфікованими кадрами з відповідними знаннями бюджетного законодавства України, актів європейського права, англійської мови та з досвідом роботи у відповідних сферах (будівництво, ІТ, міжнародне право), залученню таких фахівців сприятиме належний рівень оплати праці;

наразі Держаудитслужба має значний відтік кваліфікованих кадрів до РП, міністерств, в яких рівень оплати праці є суттєво більшим, що негативно впливає на діяльність Держаудитслужби в цілому та стає причиною високих корупційних ризиків, зумовлює низький рівень мотивації, при цьому рівень оплати праці працівників РП, встановлений прийнятим Верховною Радою законопроектом за реєстр. № 4042-ІХ, може значно погіршити цю ситуацію.

3. З приводу передбачених законопроектом № 12245 окремих доповнень складу доходів загального фонду державного бюджету потрібно зазначити, що:

1) включення коштів від продажу на земельних торгах земельних ділянок, конфіскованих за рішенням суду у власність держави, у випадку, передбаченому абзацом 2 частини 4 статті 145 Земельного кодексу України, не матиме практичної реалізації та є передчасним, оскільки (як вище зазначено) такої норми немає у Земельному кодексі, а відповідне посилання міститься в законопроекті за реєстр. № 11463 (йдеться про земельні ділянки, колишніми власниками яких є фізичні особи, які мають громадянство держави, що здійснює збройну агресію проти України, чи юридичні особи, учасниками або кінцевими бенефіціарними власниками яких є такі фізичні особи, чи держава, що здійснює збройну агресію проти України), який Верховною Радою України ще не розглядався у першому читанні, відтак виникне неузгодженість законодавчих норм;

2) введення в дію положення щодо плати за видачу інтегрованого довкіллєвого дозволу (внесення змін до нього) одночасно з набранням чинності Законом України "Про інтегроване запобігання та контроль промислового забруднення" від 16.07.2024 № 3855–IX (тобто з 08.08.2025) виглядає зайвим, оскільки Кодексом регулюється лише питання щодо належності такої плати до доходів загального фонду державного бюджету, а не питання її запровадження і справляння, тим більше цей Закон вже є у законодавстві України;

3) включення плати (збору) за вторинну (оброблену) геологічну інформацію при оформленні спеціального дозволу на користування надрами (що передбачає її автоматичне вилучення з власних надходжень Держгеонадра) вбачається обґрунтованим, зважаючи, що значну частину залишків коштів від цієї плати протягом 2 останніх років перераховано на потреби безпеки і оборони (у 2023 р. – 339,2 млн грн відповідно до статті 38 Закону України "Про Державний бюджет України на 2023 рік" та розпорядження КМУ від 26.12.2023 № 1200-р, у 2024 р. – 54,4 млн грн відповідно до статті 38 Закону України "Про Державний бюджет України на 2024 рік" та розпорядження КМУ від 30.05.2024 № 480-р) та цю плату включено до загального фонду державного бюджету на 2025 р. згідно з абзацом 2 статті 10 Закону про ДБУ на 2025 р.;

4) виникає питання щодо коректності застосування формулювання "адміністративний збір за проставлення апостиля". Зокрема, згідно з частинами 1 і 3 статті 11 Закону України "Про адміністративні послуги" при наданні адміністративних послуг у випадках, передбачених законом, справляється плата (адміністративний збір), при цьому розмір плати за надання адміністративної послуги (адміністративного збору) і порядок її справляння визначаються законом з урахуванням її соціального та економічного значення. Однак справляння плати за проставлення апостиля та її розмір регулюються різними підзаконними нормативно-правовими актами залежно від державного органу, якому надано повноваження на проставлення апостиля (МВС, МОН, Мін'юст, Державна міграційна служба, ДПС, МЗС), в яких в основному йдеться про плату за надання послуг з проставлення апостиля на відповідних документах (наприклад, в наказах Мін'юсту від 18.12.2003 № 161/5, МВС від 27.12.2022 № 860, Мінфіну від 01.02.2023 № 54), водночас плата за проставлення апостиля підрозділами МЗС вважається консульським збором (наказ МЗС від 23.04.2018 № 1852);

5) згідно з пояснювальною запискою до законопроекту № 12245 реалізація його положень сприятиме збільшенню доходів загального фонду державного бюджету за рахунок плати за видачу інтегрованого довкіллєвого дозволу (близько 317,94 млн грн), плати (збору) за вторинну (оброблену) геологічну інформацію при оформленні спеціального дозволу на користування надрами та коштів від продажу на земельних торгах відповідних земельних ділянок, конфіскованих за рішенням суду у власність держави (40,47 млн грн), але не надано відповідних розрахунків та оцінки впливу включення до складу таких доходів адміністративного збору за проставлення апостиля в розрізі відповідних бюджетів, на що також звертає увагу ГНЕУ.

4. У пояснювальній записці до законопроекту № 12245 не наведено аргументації щодо передбаченого збільшення строків для затвердження КМУ Стратегії управління державним боргом на середньостроковий період (на місяць) та одночасно запропонованого винятку щодо додаткового значного збільшення строків для затвердження Стратегії управління державним боргом на 2026-2028 роки (ще на півроку). Тому необхідність відповідних положень законопроекту № 12245 є незрозумілою, тим більше, що з 2024 р. відновлено середньострокове бюджетне планування та Стратегія управління державним боргом має формуватися з урахуванням показників, визначених Бюджетною декларацією.

Наразі є чинною Середньострокова стратегія управління державним боргом на 2024–2026 роки (затверджена постановою КМУ від 27.10.2023 № 1117), але немає офіційної інформації щодо схвалення КМУ Стратегії управління державним боргом на 2025–2027 роки.

5. У зв'язку з передбаченою законопроектом № 12245 зміною форми оприлюднення інформації про бюджети, визначеної у частинах 4 і 5 статті 28 Кодексу (на офіційних сайтах відповідних органів замість публікації у відповідних газетах) доцільно подібні зміни внести до частини 2 цієї статті щодо оприлюднення законопроекту про державний бюджет на офіційних сайтах КМУ і Мінфіну замість публікації зазначеного законопроекту в газеті "Урядовий кур'єр".

6. З приводу застосування гендерно орієнтованого підходу у бюджетному процесі ГНЕУ вбачає дискусійним запропонований спосіб його реалізації, зокрема, якщо йдеться про оновлене визначення принципу ефективності та результативності, згідно з яким «при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання публічних послуг, у тому числі з урахуванням гендерних аспектів, при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів», то такі гендерні аспекти слід розглядати лише як одну з «цілей, запланованих на основі національної системи цінностей».

7. Запропоноване запровадження у бюджетному законодавстві середньострокового зобов’язання за державними контрактами (договорами) щодо закупівлі озброєння, військової техніки, зброї і боєприпасів обумовлене Законом України від 17.07.2020 № 808-IX "Про оборонні закупівлі", згідно з яким передбачено можливість укладання державними замовниками у сфері оборони державних контрактів (договорів) на закупівлю озброєння, військової техніки, зброї і боєприпасів строком не більш як на три бюджетні періоди (на підставі обґрунтованих пропозицій виконавця щодо розроблення новітніх (складних) зразків озброєння та військової техніки, їх закупівлі з урахуванням виробничого циклу за рішенням державного замовника).

Однак запровадження таких середньострокових зобов’язань не у повній мірі відповідає законодавчо визначеним концептуальним засадам бюджетного процесу. Передусім йдеться про норми статті 96 Конституції України і частини 1 статті 3 Кодексу (щодо визначення бюджетного періоду з 1 січня кожного року по 31 грудня того ж року), частин 2 і 3 статті 95 Конституції України (згідно з якими виключно законом про державний бюджет визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків та держава прагне до збалансованості бюджету України), частин 1 і 2 статті 23 Кодексу (щодо здійснення будь-яких бюджетних зобов’язань та платежів з бюджету лише за наявності відповідного бюджетного призначення, яке встановлюється законом про державний бюджет), а також про визначені пунктами 1 і 2 частини 1 статтею 7 Кодексу принципи збалансованості і єдності бюджетної системи (повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень бюджету на відповідний бюджетний період, а єдність забезпечується, серед іншого, єдиною правовою базою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності).

Зважаючи на вищезазначені бюджетні вимоги, запропоноване законопроектом № 12245 правове регулювання застосування відповідних середньострокових зобов’язань містить ризики щодо збереження збалансованості державного бюджету у наступних бюджетних періодах, оскільки не враховує реальних фінансових можливостей держави у довгостроковій перспективі. Водночас до Кодексу вже імплементовано норми щодо окремих середньострокових і довгострокових зобов’язань (визначених пунктами 21-1, 21-2, 47-1, 47-2 і 47-3 частини 1 статті 2 Кодексу), подібні положенням законопроекту № 12245 за способом їх реалізації. Проте, на відміну від чинних норм у законопроекті № 12245 не передбачено положення щодо належного контролю за взяттям відповідних середньострокових зобов’язань (не запропоновано внесення відповідних доповнень до частини 1 статті 113 Кодексу щодо повноважень органів ДФК).

8. Щодо вилучення з переліку видатків на охорону здоров’я, що здійснюються з державного бюджету, видатків на державні програми і заходи, які реалізуються окремими загальнодержавними закладами охорони здоров’я, у зв’язку із долученням таких закладів, починаючи з 1 січня 2025 року, до програми медичних гарантій, слід звернути увагу, що у Законі про ДБУ на 2025 р. за бюджетною програмою "Реалізація програми державних гарантій медичного обслуговування населення" (код 2308060) встановлені видатки у сумі 175,5 млрд грн, у якій вже враховано долучення до такої програми відповідних закладів охорони здоров’я МОЗ, Національної академії медичних наук, Національної академії наук, Державного управління справами. Поряд з тим, абзацом 5 пункту 30 розділу "Прикінцеві положення" Закону про ДБУ на 2025 р. доручено КМУ вжити заходів щодо врахування під час розроблення програми державних гарантій медичного обслуговування населення на 2025 рік окремого пакету послуг із додаткового фінансового забезпечення на перехідний період 2025 року державних закладів охорони здоров’я, які будуть долучені до програми медичних гарантій з 2025 року. Отже, запропоновані зміни обумовлені необхідністю актуалізації положень Кодексу з урахуванням норм Законі про ДБУ на 2025 р. для забезпечення узгодженості правових норм.

9. ГНЕУ вбачає ризики несправедливого та непрозорого розподілу між місцевими бюджетами субвенції з державного бюджету на надання державної підтримки особам з особливими освітніми потребами коштів, оскільки чинну умову розподілу субвенції «відповідно до кількості осіб з особливими освітніми потребами» замінено порядком, визначеним КМУ.

10. Положення законопроекту № 12245 про порядок погашення заборгованості за середньостроковими позиками та безвідсотковими позичками, яка перебуває на обліку в Казначействі України (новий п. 21-1 розділу VI Кодексу), що згідно з пояснювальною запискою запропоноване на виконання статті 44 Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік», не відповідає вимогам цієї статті, згідно з якими КМУ належить розробити механізм та внести на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо врегулювання питання списання відповідної заборгованості.

11. Зміни до розділу VI Кодексу, згідно з якими пропонується обмежити надання певних пільг, компенсацій і гарантій окремим категоріям осіб, на яких поширюються закони України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», «Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ, ветеранів Національної поліції і деяких інших осіб та їх соціальний захист», «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років», передбачивши їх застосування у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, на думку ГНЕУ, не відповідають принципу юридичної визначеності, під яким слід розуміти чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (легітимні очікування).

Водночас, варто зазначити, що пунктами 6 і 7 розділу "Прикінцеві положення" Закону про ДБУ на 2025 р. визначено особливості застосування окремих норм законів України щодо надання у 2025 році соціальних гарантій (переважно пільг на користування житлово-комунальними послугами) для деяких категорій громадян, що законопроектом № 12245 передбачається унормувати на постійній основі шляхом внесення змін до пункту 26 розділу VI Кодексу та доповнення цього розділу новим пунктом 26-1.

12. Окремі положення законопроекту № 12245 потребують техніко-юридичного та редакційного коригування для узгодження з бюджетною методологією, між собою та приведення у відповідність до вимог законодавчої техніки, Зокрема, згідно з висновком ГНЕУ потребує уточнення назва законопроекту, а також термін набрання чинності законом, проект якого розглядається, виходячи із запропонованих доручень КМУ. Загалом, виходячи із зауважень і пропозицій (наведених у висновках ГНЕУ, РП та/або зазначених вище), законопроект № 12245 після прийняття за основу потребує подальшого доопрацювання.

Водночас, Комітет пропонує при прийнятті законопроекту № 12245 у першому читанні виключити положення щодо:

запропонованого непоширення на керівника органу ДФК та його заступників законодавства про державну службу та щодо встановлення таким посадовим особам зарплати у Законі про ДФК (з внесенням відповідних змін до підпунктів 1 і 2 пункту 2 та пунктів 3 і 4 розділу ІІ законопроекту № 12245 щодо доповнення Закону про ДФК новими статтями 6-1 і 6-2);

запропонованих змін в частині застосування окремих норм Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" (з внесенням відповідних змін до підпунктів 3 і 4 пункту 48 розділу І законопроекту № 12245 щодо внесення змін до пункту 26 розділу VI Кодексу та доповнення цього розділу новим пунктом 26-1).

За підсумками розгляду даного питання Комітет ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо актуалізації та удосконалення деяких положень (реєстр. № 12245 від 25.11.2024), поданий Кабінетом Міністрів України:

включити до порядку денного дванадцятої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання;

за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу з урахуванням таких пропозицій Комітету:

1) абзац другий підпункту 3 пункту 48 розділу І виключити;

2) в абзаці другому підпункту 4 пункту 48 розділу І слова і цифри "абзацами першим і другим пункту 5 статті 12 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" (Відомості Верховної Ради України, 1992 р., № 15, ст. 190 із наступними змінами)" виключити;

3) у підпункті 1 пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві положення":

– абзац третій виключити;

– в абзацах четвертому і сьомому цифри "2" і "3" замінити відповідно цифрами "1" і "2";

– в абзаці дев'ятому цифру і слова "4. Керівнику органу державного фінансового контролю, його заступникам, іншим посадовим особам" замінити цифрою і словами "3. Посадовим особам";

4) у підпункті 2 пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві положення":

– в абзаці третьому слова "керівника органу державного фінансового контролю, його заступників, інших посадових осіб" і "частини другої" замінити відповідно словами "посадових осіб" і "частини першої";

– в абзаці восьмому слова "керівнику органу державного фінансового контролю, його заступникам, іншим посадовим особам на посади" і "частини другої" замінити відповідно словами "посадовим особам на посадах" і "частини першої";

– абзаци дев'ятий і десятий виключити;

– в абзацах одинадцятому, дванадцятому, тринадцятому, чотирнадцятому, п'ятнадцятому, шістнадцятому і сімнадцятому цифри "3", "4", "5", "6", "7", "8" і "9" замінити відповідно цифрами "1", "2", "3", "4", "5", "6" і "7";

– в абзаці дев'ятнадцятому слова і цифри "Керівнику органу державного фінансового контролю, його заступникам, іншим посадовим особам", "частини другої статті 6^-1" і "пунктом 9" замінити відповідно словами і цифрами "Посадовим особам", "частини першої статті 6^-1" і "пунктом 7";

– в абзаці двадцятому слова "Керівнику органу державного фінансового контролю, його заступникам, іншим посадовим особам" і "частини другої" замінити відповідно словами "Посадовим особам" і "частини першої";

– абзац двадцять третій виключити;

5) у пункті 3 розділу ІІ "Прикінцеві положення" слова "посади керівника органу державного фінансового контролю, заступників керівника органу державного фінансового контролю, інших посадових осіб органу державного фінансового контролю на посадах, що передбачають спеціальні звання" замінити словами "посаду, що передбачає спеціальне звання";

6) у пункті 4 розділу ІІ "Прикінцеві положення" слова "абзацу вісімнадцятого" замінити словами "абзацу шістнадцятого";

доручити Комітету доопрацювати зазначений законопроект з урахуванням поправок і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні.